مهار اشتباهات پرتکرار در بودجه‌ریزی دولتی
کاربست آزمایشگاه خط‌مشی
علی‌اصغر پورعزت /
رئیس دانشکدۀ حکمرانی دانشگاه تهران و رئیس انجمن مدیریت دولتی ایران
در یادداشت پیش رو به مفاهیم پایه‌ای مانند تفریغ هوشمند بودجه، خط‌مشی بودجه‌ای، آزمایشگاه خط‌مشی، سیستم پشتیبان خط‌مشی، نرم‌افزارهای روادار تغییرات جزئی، رصد تحولات اجرای بودجه، سیستم نرم‌افزاری هدایت بودجه التفات شده است. اشاره به این واژگان راهنما، تمهید و بهانه‌ای است تا امکان بسط رویکرد مورد نظر در بودجه‌ریزی دولتی را فراهم آورد.
از هنگامی که بودجه‌نویسی در ایران آغاز شد، فضای کار با بودجه، فضای یادگیری و آشنایی با حسابداری دولتی بود. تا این‌که بودجه از سند سیاهۀ دخل‌وخرج به سند ناظر بر برنامه‌های دولتی تبدیل شد و سپس به سند اصلی ناظر بر اجرای برنامه‌های توسعۀ اقتصادی دولت ارتقا یافت.
در این منزلت، بودجه اهمیت کم‌نظیری داشت که اگر به‌درستی مورد استفاده قرار می‌گرفت، می‌توانست شتاب‌دهندۀ روند توسعه و کنترل‌گر مؤثر بر مدیریت صحیح هزینه‌های بخش عمومی باشد. این همه تا حد زیادی به رعایت اصول مدیریت بودجه و به‌ویژه اهتمام به تفریغ دقیق و هوشمند آن بستگی دارد.
تفریغ هوشمند بودجه امری ضروری برای کنترل مفید و حسابگرانۀ دخل‌وخرج دولتی است؛ بدون تفریغ بودجه نمی‌توان از میزان تحقق برنامه‌های دولت و چگونگی نیل به اهداف آگاه شد و بدون اتخاذ روش‌های هوشمند نظارت بر بودجه، نمی‌توان مسیر توسعۀ اقتصادی و اجتماعی را مدیریت کرد.
فراگرد تفریغ هوشمند و در لحظه، می‌تواند ضرورت تجدیدنظرهای جزئی در مخارج را برحسب نرم‌افزارهای روادار تغییرات جزئی مدیریتی در آن فراهم سازد. در صورت نگاه جامع به سیستم خط‌مشی‌گذاری عمومی کشور، می‌توان ادعا کرد که بودجه نیز نوعی خط‌مشی است؛ «ابرخط‌مشی» مهمی که سیر توسعۀ اقتصادی جامعه را هموار و هدایت می‌نماید.
مهم‌ترین دلایل ضعف در مدیریت این سند مهم را می‌توان به عواملی چون «ناآزمودگی، آزمایش نشدن و محک نخوردن اصالت و اعتبار برنامه‌ها»، «فقدان حافظۀ اثربخش ناظر بر عملکرد پیشین»، «بیش‌برآوردهای عمدی»، «دروغ‌نویسی»، «عدم تعهد به اجرا»، «ناشایستگی مجریان»، «فقدان ابزارهای حسابرسی دقیق»، «ضعف خطمشیهای پولی»، «استفاده از کژخط‌مشی‌های ناتوان در کنترل تورم»، «به‌کارگیری تباه‌خط‌مشی‌های ایجاد تورم عمدی برای جبران بدهی‌های دولت از طریق فروش دلارهای نفتی» و نظایر آن نسبت داد.
از آنجا که فهرست عوامل مؤثر بر ضعف مدیریت بودجه متعدد و متنوع‌اند، در این مجال اندک صرفاً به ابزارهایی می‌پردازیم که می‌توانند دو عامل نخست را به مهار بکشند: «ناآزمودگی خطمشیهای بودجه‌ای» و «فقدان حافظۀ اثربخش ناظر بر عملکرد پیشین این خط‌مشی‌ها».
آزمایشگاه خط‌مشی کمک می‌کند تا بتوانیم خطمشیهای بودجه‌ای را پیش از ارائه به مجلس در معرض آزمون‌های گوناگون قرار دهیم؛ از آزمون صحت انشا و نگارش و دقت در طراحی خط‌مشی گرفته تا آزمون نتیجه‌بخشی و اثربخشی پس از اجرا.
به این ترتیب، امید است که خطمشیهای بودجه‌ای به‌گونه‌ای تدوین گردند که جامعۀ هدف خود را به‌درستی بشناسند و سیر مخارج را به‌درستی مدیریت نمایند تا در دورۀ اجرای بودجۀ موردنظر با بحران‌های فروکاهنده‌ای چون «ضعف در برآورد هزینه» و «مدیریت ضعیف منابع بودجه در دسترس» برای تحقق اهداف برنامه‌های دولت، به‌ویژه برنامه‌های توسعۀ اقتصادی و اجتماعی آن مواجه نشویم.
سیستم پشتیبان خط‌مشی نیز کمک می‌کند تا ضمن برخورداری از یک پایگاه اطلاعاتی وسیع و کارآمد برای حفظ اسناد و مدارک ناظر بر نحوۀ عملکرد پیشین خطمشیهای بودجه‌ای و فرآوری و نگهداری نظریه‌های علمی دال بر گذار از بودجه‌نویسی ضعیف به سوی بودجه‌نویسی هوشمند، با بازخوانی‌های مکرر عملکرد پیشین از تکرار اشتباهات یا ضعف در تحلیل اطلاعات به جهت عدم دسترسی به داده‌ها، تحلیل‌ها، گزارش‌ها یا نظریه‌های مورد نیاز برحذر بمانیم.
به این ترتیب امید است که خطمشیهای بودجه‌ای به‌گونه‌ای تدوین گردند که ضمن برحذر داشتن مدیران از تکرار اشتباهات گذشته، با امکان استفاده از ظرفیت‌های تحلیل کلان داده و خط‌مشی‌گذاری مبتنی بر هوش مصنوعی در رصد تحولات اجرای بودجه، امکان طراحی سیستم نرم‌افزاری هدایت بودجه فراهم آید.
این همه در گرو آنند که سیستم بودجه‌بندی عمومی در مسیر ارتقای کارکرد و فرونهادن کژکارکردها و تباه‌کارکردهای خود از ابزارها و امکانات مهمی چون حسابداری تعهدی، هوش مصنوعی، تحلیل کلان داده و داشبورد هدایت خطمشیهای بودجه‌ای بهره‌مند گردد و هدایت این سیستم را به مدیران شایسته و خردمندی بسپارد که چون دیده‌بانانی هوشیار عرصۀ اجرای خطمشیهای بودجه‌ای را مانند عرصۀ حساس نبرد برای تحقق آرمان‌ها و اهداف ملی تلقی نمایند.