ضرورت بازنگری در ساختار بودجه‌ریزی
عدالت بودجه‌ای
محمد قاسمی /
عضو هیئت‌علمی دانشکده اقتصاد دانشگاه علامه طباطبایی
پرسش دربارۀ رابطۀ بین «بودجه و عدالت» در چند سطح قابل‌طرح است. از دیدگاه اقتصادی یکی از دلایل دخالت دولت در اقتصاد و اهداف سیاستهای پولی و مالی دولتها، بهبود توزیع درآمد جهت تأمین عدالت است. هدف بودجه در سمت منابع، وصول مالیاتها به شکل کارا و عادلانه است. در سمت مصارف نیز هدف غایی بودجه، هزینهکرد منابع عمومی بهگونهای است که هم زمینۀ عرضۀ کالاها و خدمات عمومی مورد نیاز را به شکل کارا و به اندازۀ کافی برای عموم مردم فراهم کند و هم چتر حمایتهای اجتماعی را برای افراد نیازمند تأمین کند.
واقعیت آن است که با لحاظ منطق فوق، «ساختار بودجه‌ریزی» کشور دارای نقایص مهمی است. به اعتقاد بسیاری از کارشناسان، نظام مالیاتی کشور چه به لحاظ گسترۀ پایههای مالیاتی و چه به لحاظ ساختار نرخهای مالیاتی و همچنین میزان معافیتها و انواع تخفیفهای مالیاتی وضعیت مطلوبی ندارد. به‌عنوان مثال نرخ «مالیات بر مصرف» نسبت به کشورهای توسعه‌یافته، کمتر و نرخهای «مالیات بر درآمد»، بالاتر است. بخش مهمی از اقتصاد، دارای معافیتهای مالیاتی کم‌اثر است و فرار مالیاتی به دلایل و روشهای مختلف بالاست.
بدین ترتیب از دیدگاه «درآمدهای مالیاتی»، ساختار بودجه‌ریزی کشور چندان عادلانه نسیت. در کشور ما موضوع «منابع عمومی» به دلیل وجود منابع حاصل از صادرات نفت و گاز و همچنین «قیمتگذاری دستوری» فرآوردههای نفتی و گازی مصرفی در داخل کشور پیچیدهتر است. واقعیت آن است که بر اتکای منابع حاصل از صادرات نفت و گاز، اگرچه خدمات گستردهای مانند آموزش و بهداشت و امنیت به عموم مردم عرضه می‌شود اما در عین حال نظام اداری گستردهای شکل گرفته است که بخش مهمی از منابع کشور، صرف اداره آن می شود. در همین زمینه نقصهای جدی از حیث «عدالت بودجه‌ای» وجود دارد، برای مثال آیا دولت می‌تواند خدمات زیادی مانند بیمۀ تکمیلی یا مرخصی زایمان را به اتکای منابع حاصل از صادرات نفتی و گازی به کارکنان خود ارائه کند اما یک شهروند عادی از آن محروم باشد؟
در چند سال اخیر خوشبختانه موضوع نحوۀ قیمتگذاری فرآوردههای نفتی و گازی تولید شده در کشور و مصرف منابع حاصل از آن مورد توجه قرار گرفته است. رویکرد غالب دربارۀ این موضوع در کشور، افزایش قیمت این فرآوردهها و توزیع منابع آن به‌شکل یارانۀ نقدی است. یکی از عمدهترین دلایلی که دربارۀ این سیاست ذکر می‌شود مصرف ناعادلانه حاملهای انرژی بین دهک‌های مختلف درآمدی است. این استدلال اگرچه درست است اما برای طراحی سیاست کارآمد دربارۀ قیمتگذاری نفت و گاز مصرفی داخل کافی نیست.به‌عبارت دیگر این سؤال مطرح است که آیا افزایش قیمت حاملهای انرژی و توزیع منابع حاصله به‌شکل یارانه نقدی موجب بهبود توزیع درآمد به‌شکل پایدار خواهد شد و در نهایت ادامه این روش عادلانه خواهد بود؟ برای طراحی روش بهینه باید به چند سؤال زیر جواب مشخص علمی داد:
اولاً) مبنای قیمتگذاری فرآوردهها چیست؟ قیمت تمام‌شدۀ داخلی، قیمتی که میتوان آن را صادر کرد، قیمت کشورهای همسایه، قیمت بورس انرژی داخل به چه شکلی است؟ثانیاً) اگر مبنا، قیمت فرآوردهها در کشورهای همسایه یا قیمتهای صادراتی است باید به چه نرخ ارزی محاسبات را انجام داد؟ با توجه به ریشههای «تورم ساختاری» موجود در کشور و روند افزایشی قیمت ارز آیا میتوان قیمتگذاری انرژی را به این متغیر وصل کرد؟ثالثاً) آیا منابع حاصله را باید بین مردم به‌شکل یارانۀ نقدی توزیع کرد یا باید منابع ایجادشده را صرف بهبود تکنولوژی با هدف کاهش مصرف انرژی توسط بخش تولید و بخش خانگی کرد؟رابعاً) آیا تکنولوژی لازم برای مصرف بهینۀ انرژی در اختیار خانوارها و بنگاههای اقتصادی قرار دارد؟ مثلاً خودرو کممصرف، لوازم برقی کممصرف، تکنولوژی تولیدی کممصرف و...خامساً) اگر تکنولوژی کممصرف در اختیار است، آیا به‌لحاظ مالی، این توانمندی برای خانوارها و بنگاهها وجود دارد که بتوانند آن را جایگزین وسایل و تکنولوزی های فعلی کنند؟
به نظر می‌رسد قانون فعلی هدفمند کردن یارانهها، پاسخ روشنی برای بسیاری از پرسشهای فوق ندارد. تجربۀ چند سال اخیر نشان داد که نگاه صرف حمایتی به افزایش قیمت انرژی در ایران حتی بین عموم طبقات پایین درآمدی نیز طرفداران زیادی ندارد و سازوکارهای اقتصادی مانند قدرت قیمتگذاری یا وقوع جهش‌های ارزی که ساختار معیوب اقتصادی را دهههاست شکل دادهاند، در نهایت موجب بازگشت به نقطۀ آغازین خواهد شد.