مهار اثر تحریم بر کسری بودجه
مولدسازی دارایی‌های دولت؛ یک تیر و چند نشان
مجیدشاکری /
پژوهشگر اقتصاد و مدیریت مالی
در این یادداشت میکوشم به این پرسش پاسخ دهم که «تحریم از کدام مسیرها و چگونه بر کسری بودجه در ایران اثر می‌گذارد؟»
اولین مسیر آشکار و مشخص اثرگذاری تحریم بر کسری بودجه، مربوط به حوزۀ تحریم‌های نفتی است که به‌صورت مستقیم درآمد شرکت ملی نفت را تحت‌تأثیر قرار می‌دهد. این امر از دو جهت بودجۀ دولت را تحت فشار قرار می‌دهد: اول، کاهش عایدی دولت از فروش نفت و دوم، عدم دسترسی دولت به معادل ریالی ارز حاصل‌شده از فروش ممکن‌شدۀ نفت. اگرچه دولت می‌تواند با اتکا به بهحسابنشستنِ ارزِ حاصل از فروش نفت و آماده‌شدن سیاهۀ آن، معادل ریالی آن را از بانک -مرکزی طلب کند، اما از آنجا که این ارز در اثر تحریم غیرقابلدسترسی است، بانک مرکزی در مقابل درخواست دولت مقاومت میکند. زیرا چنین درخواستی اثرات تورمی در پی دارد و بانک مرکزی هم ناتوان از جبران پایۀ پولی ایجادشده در اثر تبدیل ارز به ریال خواهد بود. به‌علاوه، خود دولت نیز به دلیل تورم احتمالی حاصل از این درخواست باید پاسخ‌گو باشد، بنابراین در چنین حالتی نگرانی‌هایی در بودجهریزی و سهم نفت در آن پیدا میکند.دومین مسیر، اشاره و ارجاع دولت در بودجه بااجازۀ رهبری به منابع صندوق توسعۀ ملی برای مصارف مختلف است. از آنجا که دسترسی به بسیاری از دارایی‌های مربوط به صندوق توسعۀ ملی مسدود است، در عمل استفاده از آن‌ها ممکن نیست؛ بنابراین مسائل و محدودیت‌هایی که برای درآمدهای دولت در حوزۀ نفت بیان شد، به شکل جدی‌تری در حوزۀ پرداختی‌هایی که از صندوق توسعۀ ملی به‌عنوان منابع بودجه درنظر گرفته‌شده نیز وجود دارد.این دو مسیر که به‌صورت مستقیم بر بودجه اثرگذار هستند، معمولاً بیشتر مورد بحث و اشاره قرار گرفته و آشنا‌تر به‌نظر میرسند، اما مسیر‌های غیرمستقیمی نیز وجود دارند که ممکن است اثرات بیشتر و فراگیر‌تری داشته باشند.
اول این‌که لنگر اسمی تورم در اقتصاد ایران «نرخ ارز» است و با افزایش شدید نرخ ارز مواجه‌ایم. دوم، بخش اصلی واردات کشور مربوط به چهار قلم از کالاهای اساسی (سویا، کنجالۀ سویا، جو دامی و ذرت) است و منابع تأمین و فرایند تسویۀ مالی خرید این کالاها به‌شدت تحت‌تأثیر تحریم‌ها است. این دو عامل سبب می‌شود در عمل با تورمی روبه‌رو شویم که هم از جهت تغییر انتظارات و هم از جهت تورم فشارهزینه (Cost-push inflation) حاصل شده است. به‌علاوه، این تورم به‌طور مستقیم تأثیر خود را بر گروه خوراکیها و آشامیدنیها می‌گذارد؛ بنابراین نگرانی-های اجتماعی جدی نیز برای دولت در پی دارد.دولت در برابر تورم ناشی از بههمخوردن اقلام ترازپرداخت، ناچار است در قالب‌های مختلفی برای جبران اجتماعی اقدام کند. این جبران اجتماعی به‌صورت انواع و اقسام همسان‌سازی حقوق‌ها، شمول فوق‌العاده خاص‌ها و رتبه‌بندی حقوق معلمان است. اما این موارد با منابع مالی ناکافی انجام شده و سبب کسری بودجه خواهد شد. به‌علاوه، تحت‌تأثیر فشار تورمی رخ داده است. به این ترتیب، تحریم‌ها از مسیر‌های مختلفی چه از سمت منابع و چه از سمت مصارف بر بودجه تأثیرگذار است.
در چنین وضعیتی، با توجه به مشکلاتی که هم در منابع بودجه و هم در مصارف بودجه پیش آمده، به دولت پیشنهاد می‌شود که به سیاست‌های مالی انبساطی روی بیاورد؛ یعنی بکوشد از جامعه قرض بگیرد و بیش از ظرفیت درآمدی خود هزینه کند. به‌طور طبیعی برای انجام این پیشنهاد، دولت میبایست به سمت فروش اوراق و موارد مشابه برود. اما در دوره‌هایی که اقتصاد کشور دچار تورم بالای ناشی از تکانه‌ها و عدم اطمینان‌های ارزی است، سیاست‌های انبساط مالی با دو چالش عمده مواجه می‌شود: اول این‌که بخت دولت برای فروش اوراق با قیمت مطلوب و بازپرداخت بدون مشکلِ سود اوراق چندان زیاد نیست و دوم، این اطمینان وجود ندارد که افراد حاضر باشند سهم دارایی‌های مالی را در ترازنامۀ خانوار خود افزایش دهند؛ بنابراین هرچند سیاست‌های مالی انبساطی در چنین وضعیت‌هایی به دولت پیشنهاد می‌شود، اما باید به خاطر داشت که فروش اوراق ریالی در زمانی که ریال ذخیرۀ ارزی مناسبی ندارد با اماواگرها و محدودیت‌های خاص خود همراه است که التفات به آن‌ها ضروری است.
در این شرایط، مناسب است به حوزۀ مولدسازی داراییها پرداخته شود که نه تنها تحت‌تأثیر منفی تحریم‌ها قرار نمیگیرد بلکه تحریم‌ها اثر مثبتی در آن برای دولت دارد. در شرایط تحریم و شوک اقتصادی ناشی از تورم، یکی از نیازهای جامعه افزایش عرضۀ دارایی‌های سرمایه‌ای در اقتصاد است تا خانوارها بتوانند از ذخایر مالی خود در مقابل شوک‌های تورمی محافظت کنند. ناظر به همین نکته، یکی از مسائل کشور حبس و توقف عرضۀ زمین در یک بازۀ زمانی طولانی است. این امر در کنار افزایش انتظارات تورمی و همچنین نیاز جامعه به عرضۀ دارایی‌های سرمایه‌ای باعث افزایش شدید قیمت زمین شده است. در این موقف، دولت به‌عنوان بزرگ‌ترین مالک مستغلات در کشور، بر اساس قانون می‌تواند با تغییر تعریف بخشی از مستغلات و ایجاد کاربری‌های مختلف، آن‌ها را مستحق زیرساخت شهری کند. به این ترتیب، بدون دچار شدن به محدودیت‌های سیاست مالی انبساطی و بدون نیاز به افزایش نسبت درآمدهای مالیاتی به تولید ناخالص داخلی، دولت قادر است هم کسری بودجۀ خود را جبران نماید و هم فعالانه، یک سیاست توسعه‌ای در پیش بگیرد. البته مولدسازی دارایی‌های دولت با تأکید بر مستغلات (نه لزوماً شرکت‌های دولتی) باید با چشم‌انداز توسعۀ شهری انجام شود. به‌تعبیر دیگر، مقصود از مولدسازی دارایی‌های دولت، اجاره‌دهی دارایی‌های دولت و اجارهستانی از آن‌ها نیست، بلکه غرض، تعریف یک بافت شهری جدید با رویکرد توسعه-محورانه است.ایجاد لوکوموتیو توسعۀ شهری می‌تواند پاسخی مناسب به نیازهای کشور هم در زمینۀ تشکیل سرمایۀ ثابت، هم در زمینۀ مهار کسری بودجه و هم ایجاد چشم‌اندازی باثبات در زمینۀ عرضۀ دارایی‌های سرمایه‌ای باشد به‌طوری که در آن، خانوار بتواند ریسک‌های خود را در دربرابر شوک‌های تورمی مدیریت کند. متاسفانه تاکنون به دلایل متعددی به سمت استفاده از مستغلاتِ در اختیار دولت برای توسعۀ شهری به‌عنوان پاسخ به اثرات منفی تحریم‌ها بر روی بودجه نرفته‌ایم. مهم‌ترین مانع بر سر راه این سیاست، نه مشکلات زیرساختی مثل برق و آب یا پراکنش جمعیت، بلکه یک مانع شناختی در درون دولت نسبت به دارایی‌های دولت است.دولت متصور است که رویکرد انتفاعی به دارایی‌های دولت، مانع استفاده از آن‌ها برای رویکرد حمایتی است. به‌علاوه در هر دوره، هدف اغلب دولت‌ها محدود به معیشت و بقا است، نه توسعه؛ درحالی‌که با نگاهی واقع‌بینانه‌تر، توسعه پاسخی مناسب به مسئلۀ ما است، آن‌هم توسعۀ شهری؛ البته بدون این خام‌اندیشی که توسعۀ شهری به‌تنهایی می‌تواند همۀ کاستی‌ها را برطرف کند یا جای مسئلۀ تجارت کالاهای قابل‌مبادله را پر کند. سیاست توسعۀ شهری یک لوکوموتیو جدید در اختیار حکمرانی قرار می‌دهد، با آن می‌توان هم به مسئلۀ کسری بودجه، هم به مسئلۀ تشکیل سرمایۀ ثابت و هم به مسئلۀ نیاز خانوار به دارایی سرمایه‌ای در برابر شوک‌های تورمی پاسخ داد.