ملت دولت‌ساز
تحلیل روند دولت‌سازی در ایران پس از انقلاب، بر اساس ایدۀ «نهادسازی از پایین»
سیدسعید میرترابی/
عضو هیئت‌علمی گروه روابط بین‌الملل دانشگاه خوارزمی
انقلاب اسلامی ایران در 22بهمن1357 به اعتراف اغلب فعالان آن، انقلابی بود که زودتر از هنگام مورد انتظار به ثمر رسید. طبعاً در هر انقلاب، نیروهای انقلابی برای جایگزین ساختن نظامی تازه نیازمند تشکیلات و سازماندهی گسترده‌ای هستند و شکل دادن به تشکیلات حکومتی در فاصله‌ای اندک میان شدت گرفتن تظاهرات خیابانی و پیروزی انقلاب اسلامی اساساً مقدور نبوده است. شورای انقلاب به‌عنوان نخستین نهاد انقلابی در 22دی1357 تشکیل شد و این امر گویای آن است که نیروهای اصلی انقلاب «فعالیت تشکیلاتی» مدید و عمیقی را پیش از پیروزی انقلاب تجربه نکرده بودند. این در حالی بود که بدنۀ اصلی و واقعی انقلاب که به صورت توده‌وار ارکان رژیم پهلوی را یکی پس از دیگری سرنگون می‌کرد، به پشتوانۀ رهبری انقلاب، یعنی امام خمینی(ره)، در صحنه حاضر شده بود و کمتر می‌توان نقشی برای احزاب و سازمان‌های متعدد سیاسی در بسیج توده‌ای نیروهای انقلابی قائل شد.
در واقع این «رهبری فرهمند» امام خمینی و شبکۀ سنتی مساجد و هیئت‌های مذهبی بود که مهمترین نقش را در حضور انبوه معترضان به رژیم پهلوی ایفا کرد و در این میان تشکیلات منظم و مدرن سیاسی و حزبی نقش چندانی نداشتند؛ چراکه فاصلۀ میان آزاد شدن عمدۀ رهبران اپوزیسیون رژیم شاه از زندان تا پیروزی انقلاب، آن اندازه کوتاه بود که مجال چندانی برای بازسازی یک شبکۀ سازمانی مؤثر در هدایت جنبش انقلابی باقی نگذاشت. گو این‌که از پیش، هستۀ اصلی جنبش اعتراضی گرداگرد رهبری امام شکل گرفته و این هسته، عمدۀ نیروهای اجتماعی را به خود جذب کرده بود.
با وجود توان بسیار زیاد رهبر کبیر انقلاب در بسیج مردم و حضور پرشمار نیروهای انقلاب در روند سرنگونی رژیم پهلوی، خلأ تشکیلات، به‌صورت رسمی و نهادی، برقراری پیوند میان فروپاشی رژیم شاهنشاهی و استقرار حکومت برآمده از انقلاب را با موانعی جدی روبه‌رو ساخت. واقعیتی که صاحب‌نظران بر آن اذعان دارند این است که در پیروزی انقلاب یک حزب سیاسی صاحب تشکیلات و دارای برنامه به همراه نخبگان آماده برای در دست گرفتن قدرت و ادارۀ امور نقشی ایفا نکرده است.
در این حال، شبکۀ اجتماعی که حول رهبری انقلاب گرد آمده و نیروی عظیمی را ایجاد کرده بود، به‌طور عمده بر پیوندهای غیررسمی، غیرسازمانی و تشکل‌های خودجوش برآمده از نهادهای سنتی جامعه استوار بود. این «شبکۀ اجتماعیِ انقلابی‌شده»، سرشتی سیال و به نسبت بی‌نظم داشت که حول یک نقطۀ کانونی، یعنی رهبری انقلاب، متمرکز می‌شد و به اجماع می‌رسید. اما با وجود سرشت سیال شبکۀ اجتماعی مورد نظر، روند ساخت دولت جدید در دورۀ پس از انقلاب به شکلی پرشتاب پیش رفت، نهادهای قانونی دولت جدید با سرعت مناسبی مستقر شد، ناآرامی‌ها در نقاط مختلف پایان گرفت، نظم مرکزی مستقر شد و دستگاه بوروکراتیک دولت وظایف خود را از سر گرفت و مهمتر از همه، این‌که دولت انقلابی جدید، موفق شد بحران‌هایی جدی همچون تجاوز نظامی عراق به کشور را به شکل مؤثر مدیریت کند.
اما با وجود فروپاشی تمام‌عیار ساختارهای قدرت و رژیم پهلوی در جریان انقلاب اسلامی و با عنایت به نبود یک سازمان حزبی فراگیر و کارآمد، دولت نوبنیاد انقلابی در ایران چگونه موفق شد پایه‌های نظم سیاسی جدید را به‌سرعت مستقر سازد؟ پاسخ نگارنده این است که «جنبش انقلابی مردم ایران در سال‌های نخست پس از پیروزی انقلاب، توانایی بالایی در زمینۀ «نهادسازی از پایین» از خود نشان داد که به‌واسطۀ آن خلاء ناشی از فروپاشی ساختارهای قبلی قدرت و نبود سازمان حزبی مؤثر در جریان انقلاب پر شد و در نتیجه روند ساخت دولت جدید و مدیریت بحران‌های پیش رو به‌شدت از این شیوۀ نهادسازی متأثر گردید.»
مناسب است برای تشریح ابعاد مختلف دولت‌سازی در ایران از رویکرد «نهادگرایی تاریخی» بهره گرفته شود. این رویکرد بر پایۀ دو مفهوم اساسی شکل گرفته است:
1. نخستین آن، مفهوم «اهمیت خط سیر» است. به‌گفتۀ اسکاچ پل، زمانی که بازیگران سیاسی با پذیرش مخاطرات مربوط در مسیری مشخص حرکت می‌کنند درخواهند یافت که پا پس گذاشتن از خط سیر برگزیده شده بسیار دشوار خواهد شد. دراین‌حال مسیرهای انتخاب نشده یا راه‌حل‌های جایگزینی که زمانی پذیرش آن‌ها امکان‌پذیر بود، به شیوه‌ای برگشت‌ناپذیر از دست خواهند رفت. براین‌پایه، تحلیل متکی به خط سیر را می‌توان نوعی «علیت تاریخی» خواند که طی آن پویش‌های آغاز شده به‌واسطۀ یک رخداد یا روند در یک مقطع زمانی مشخص (لحظۀ سازنده) حتی در شرایط تکرار نشدن رخداد یا روند اولیه، خود را بازتولید خواهند کرد.
2. دومین مفهوم، «لحظۀ سازنده» است. لحظۀ سازنده، مقطع زمانی ویژه‌ای است که در آن تصمیم‌ها و انتخاب‌های بازیگران عرصۀ سیاست جنبه‌ای نهادین به خود می‌گیرند و بازگشت از آن‌ها به شکلی فزاینده دشوار می‌گردد. بر پایۀ این مفهوم می‌توان یک مقطع زمانی حساس در دورۀ پس از انقلاب را در نظر گرفت که طی آن نخبگان انقلابی «تصمیم‌هایی سرنوشت‌ساز» درباره شیوۀ ساخت نهادهای سیاست و دولت اتخاذ می‌کنند. (اسمیت، 1389)
انقلاب با بروز «نظمی تازه» در زندگی اجتماعی همراه است و ساختارها و نهادهایی جدید را در حوزۀ قدرت و دولت برقرار می‌سازد که از آن می‌توان به الگویی تازه در دولت‌سازی پس از انقلاب یاد کرد. (اسکاچ پل، 1376) در حقیقت، دولت‌سازی به‌معنای ایجاد نهادهای تازه و تقویت نهادهای موجود آن است و انقلاب‌های اجتماعی با کمک به تأسیس نهادهای جدید در حوزه‌های اجتماعی و سیاسی توانایی بالای خود در دولت‌سازی را به اثبات رسانده‌اند (هانتینگتون، 1375؛ اسکاچ پل، 1376؛ لفت ویچ، 1387).
بر پایۀ این الگوی نظری می‌توان سال‌های نخست پس از پیروزی انقلاب، در فاصلۀ بهمن 1357 تا خرداد 1362 را در حکم لحظۀ سازنده‌ای در نظر گرفت که طی آن نخبگان انقلابی تصمیم‌هایی اتخاذ می‌کنند که به‌شکلی فزاینده «سرشتی نهادین» پیدا می‌کنند و عناصر مختلف دولت پس از انقلاب را می‌سازند.
این مقطع تاریخی، در حکم بزنگاهی است که شماری از گزینه‌ها پیش روی نخبگان قرار دارند. در این لحظه، زمامداران اغلب ناگزیر به انتخاب می‌شوند زیرا نهادهای موجود برای برخورد با برخی مشکلات پیش رو کفایت لازم را ندارند. به فاصلۀ اندکی پس از فروپاشی رژیم پیشین، رهبران انقلابی با پرسش‌هایی معماگونه دربارۀ شیوۀ ادارۀ قدرت تازه در دست گرفته روبه‌رو می‌شوند. آن‌ها به ناگزیر باید راه‌حل‌های عاجلی را در این موارد در پیش بگیرند:
از کدام منابع برای حفظ قدرت خود و ادارۀ امور کشور استفاده کنند؟ برای پیشبرد اهداف خود در سطح ملی چگونه با نیروهای اجتماعی موجود ائتلاف‌سازی کنند؟ چگونه نظم سیاسی تازه را جایگزین نظم پیشین سازند و چالشگران را از صحنه خارج کنند؟ دستگاه‌های مرتبط با تصمیم‌سازی و اجرای تصمیم‌ها را چگونه سامان دهند؟ تصمیم‌های مرتبط با این پرسش‌ها، رهبران انقلابی را در روند پیچیدۀ دولت‌سازی درگیر می‌کند. تصمیم‌هایی که در این مقطع اتخاذ می‌شوند، سرنوشت نهادهای دولت پس از انقلاب اسلامی را رقم می‌زنند.
در ادبیات مرتبط با انقلاب‌های بزرگ اجتماعی، بر توانایی بالای رهبران انقلابی در پیشبرد فرایند ساخت دولت جدید تأکید شده است. هانتینگتون بر این باور است که «انقلاب‌ها، حکومت‌های نیرومند را جانشین حکومت‌های ضعیف می‌سازند. این حکومت‌های نیرومند بر اثر تمرکز قدرت و از این مهمتر به‌خاطر گسترش قدرت در نظام سیاسی پدید می‌آیند... کارکرد تاریخی و راستین انقلاب‌ها، احیا و تقویت قدرت است». (هانتینگتون، 1375) اسکاچپول به‌عنوان یکی از نظریهپردازان برجستۀ انقلاب خاطرنشان کرده است که انقلاب‌ها، دولت‌های نیرومندتر و بروکراتیک‌تری ایجاد کرده‌اند که به لحاظ داخلی و بین‌المللی استقلال عمل بیشتری دارند. (اسکاچپول، 1376)
موضوع دیگر به باز شدن مجاری مشارکت عمومی در جریان انقلاب باز می‌گردد. این وضع نقش توده‌های مردم را در کمک به ایجاد نهادهای جدید دولت هموار می‌کند. در جریان انقلاب موانع ساختاری در برابر مشارکت تودۀ مردم در رژیم سابق به‌واسطۀ انقلاب برداشته می‌شود و شرایط برای الحاق طبقات پایین‌تر و اعضای جدید دولت به یک ماشین اداری جدید فراهم می‌گردد.یکی از پیامدهای مشترک این وضع در همۀ انقلاب‌ها رشد کمی دستگاه بوروکراسی است (پناه، 2000). درست است که مقولۀ طراحی نهادهای جدید دولت عموماً در حوزۀ تصمیمات نخبگان است اما این ایده، قابل‌طرح است که در زمان بروز انقلاب‌های اجتماعی، نخبگانی که طیف وسیعی از اقشار جامعه را پشت سر خود دارند، به حوزۀ حساس ساخت دولت وارد می‌شوند و تصمیمات این نخبگان معمولاً بر پایۀ ارزش‌های مندرج در ایدئولوژی انقلاب که حمایت اکثریت را به خود جلب کرده، صورت می‌پذیرد؛ در نتیجه در این زمان مشارکت فعالی از بطن جامعه در ساخت نهادهای جدید صورت می‌پذیرد که می‌توان آن را با عنوان «نهادسازی از پایین» توصیف کرد.
از سوی دیگر باید توجه داشت که نهادها، تنها در صورتی که با ارزش‌های جاافتاده در جامعه هم‌خوانی پیدا کنند، امکان بازتولید و استمرار پیدا می‌کنند. (اونیل، 1385) تطبیق‌پذیری نیز یکی دیگر از ویژگی‌های نهادینه شدن است؛ بهاینمعنا که نهادهای تازه‌تأسیس باید بتوانند کارکردهای خود را در شرایط متغیر محیطی حفظ و انسجام بخشند. (هانتینگتون، 1375) هم‌راستایی نهادهای ایجادشده با ارزش‌های مستقر و مورد حمایت اکثریت جامعه، مشارکت تودۀ مردم در روند ساخت نهادها و سرانجام کارایی و تطبیق‌پذیری نهادها در شرایط متحول و متغیر انقلابی، جزء ویژگی‌های اصلی نهادهایی هستند که در روند ساخت دولت و نهادسازی از پایین تولید می‌شوند.
دولت‌سازی پس از انقلاب، از نظر اهمیت عوامل درونی و بومی در شکل‌دادن به نهادهای دولت، نقطۀ عطفی در تاریخ معاصر ایران به حساب می‌آید؛ چراکه روند ساخت دولت با یک جنبش فراگیر توده‌ای همراه بود. انقلاب، توده‌های مختلف مردم را به «صحنۀ سیاست» راند. پس از چند دهه حکومت آمرانه که موجب انفعال و عقب‌ماندگی عمیق سیاسی شده بود، ناگهان تحرک سیاسی بی‌سابقه‌ای آغاز شد که در مواردی به خشونت انقلابی کشیده شد. ساختارهای عمودی قدرت نه تنها در حوزۀ سیاست بلکه در دیگر سطوح و روابط اجتماعی همچون دستگاه‌های اداری فروپاشیده یا به‌شدت تضعیف شده بود؛ به یک معنا، قدرت اجتماعی به‌شدت افزایش یافته و قدرت سیاسی زوال یافته بود. بااین‌حال قدرت اجتماعی به سبب تکثیر کانون‌های موازی قدرت، سرشتی به‌شدت سیال داشت و در خود قابلیت برخورد و تضاد را می‌آفرید. مراکز کار، پیاده‌روها و به‌خصوص اطراف دانشگاه‌ها و مدارس صحنۀ بحث‌وجدل سیاسی شده بود. در کشوری که تا چندی قبل اشاره به کلمۀ سیاست خطرناک بود نقد و تفسیر سیاسی به تمامی سطوح و روابط اجتماعی رسوخ کرد.
با عنایت به این‌که طیف و جریان اکثریت اسلامی ابتکار عمل را در ساخت نهادهای دولت جدید در دورۀ پس از انقلاب بر عهده گرفت، ویژگی‌های تاریخی و نهادی آن در این روند دخیل شد. ویژگی حرکت توده‌ای منتهی به انقلاب و توانایی‌های سازمانی و بسیج‌گری این نیروی اجتماعی، امکان نهادسازی از پایین بر بستر توانایی‌ها و تشکل‌های سنتی از پیش موجود را فراهم کرد.
«یرواند آبراهامیان» این تحول را به‌خوبی توضیح داده است: «به‌محض فروپاشی دولت، قدرت به دست کمیته‌ها افتاد. بیشتر این کمیته‌ها را به‌ویژه در استان‌های مرکزی شیعه‌نشین و فارسی‌زبان، روحانیون محلی طرف‌دار آیت‌الله خمینی رهبری می‌کردند. دراین‌حال گروه‌های گوناگونی به شکل‌گیری کمیته‌ها کمک کردند؛ تجار ثروتمند به بازار کمک مالی می‌کردند؛ مغازه‌داران خرده‌پا، کالای مورد نیاز فقرا را به قیمت‌های پایین‌تری تأمین می‌کردند؛ برخی روحانیون مواد سوختی و غذایی افراد نیازمند را از طریق مساجد توزیع می‌کردند؛ روحانیون دیگری هم با گردآوری مردان جوان اغلب از محله‌های پرجمعیت فقیرنشین، نیروی مسلحی تشکیل دادند که بعدها به سپاه پاسداران معروف شد. گروه‌های داوطلب مذهبی که معمولا مراسم سوگواری ماه محرم را سامان می‌دادند، اکنون مسئول انتظامات تظاهرات سیاسی بودند و اصناف بازار و بیشتر کمیته‌های اعتصاب که در کارخانه‌های بزرگ تشکیل شده بودند، فعالیت‌های خود را با کمیتۀ شهر هماهنگ می‌کردند. در واقع، این کمیته به شهر حاکم بود زیرا مواد غذایی پخش می‌کرد، قیمت‌ها را تعیین می‌نمود، مجری قوانین راهنمایی‌ورانندگی بود و مهمتر از همه این‌که دادگاه‌های شرع را احیا می‌کرد تا مجری نظم و قانون باشند.» (آبراهامیان، 1377).
این حرکت‌های خودجوش از پایین، بعدها هستۀ شکل‌گیری شماری از نهادهای دولت بعد همچون دادگاه انقلاب اسلامی، کمیته‌های انقلاب اسلامی، سپاه پاسداران انقلاب اسلامی، بسیج مستضعفان، شوراهای کارگری و جهاد سازندگی را فراهم کردند.
یکی از علل توفیق نسبی جمهوری اسلامی در روند ساخت دولت، بسیج و تکیۀ گسترده بر نیروهای مردمی بود. این امر نه تنها بحران مشروعیت و تنفیذ را که در گذشته دولت با آن روبه‌رو بود، از بین می‌برد بلکه به‌سرعت کار هم می‌افزود. پاره‌ای از گروه‌های اجتماعی همچون ایالت و عشایر حتی تا پایان پهلوی دوم همچنان به‌صورت بلوک‌های نفوذناپذیری باقی مانده بودند وحکم دولتی تنها به رأس هرم ابلاغ می‌شد اما در زمان جمهوری اسلامی، سران ایالت از بین رفتند و به جای آن‌ها نهادهای انقلابی مانند بسیج عشایر شکل گرفت. این نمونه، گویای تلفیق دو راهکار اقتدارگرایانه و دموکراتیک به بهترین وجه است. (نقیب‌زاده، 1386)
باید توجه داشت که در الگوی نهادسازی از پایین، رجوع به بافت ارزشی و هنجاری بومی جامعه، همراهی و جلب مشارکت گستردۀ عمومی و تطبیق‌پذیری کارکردی نهادها در مواجهه با شرایط متغیر انقلابی به‌روشنی نمایان است و موفقیت کارکرد نهادسازی را رقم زده است.
در پایان باید اشاره کرد که روند ساخت دولت در همه جا با شکل‌گیری نهادهای ویژه‌ای همراه است که قدرت در آن‌ها متمرکز و اعمال می‌گردد. به‌ویژه ساختن دولت مدرن بر پایۀ اصولی همچون استقلال قوا و پاسخ‌گویی صاحبان قدرت، نهادسازی در روند ساخت دولت را بیش از پیش اهمیت می‌بخشد تا به‌کارگیری قدرت تا حد امکان از دایرۀ سلیقه و انگیزه‌های ارباب قدرت خارج گردد و تابع حدود و قیودی مشخص گردد.
انقلاب‌های بزرگ اجتماعی با درهم‌شکستن نظم سیاسی قدیم عرصۀ گسترده‌ای را برای پایه‌ریزی نهادهای جدید در عرصۀ سیاست فراهم می‌کنند و انقلاب اسلامی در ایران نیز از این قاعده مستثنی نبوده است؛ بااین‌همه، واقعیت این است که انقلاب در ایران ویژگی ممتازی دارد و آن حضور فراگیر اقشار مختلف مردم در مخالفت با رژیم گذشته و پایه‌ریزی نظم سیاسی جدید است. به همین علت است که انقلاب ایران را توده‌ای‌ترین انقلاب قرن بیستم خوانده‌اند.
یکی دیگر از ویژگی‌های جالب توجه انقلاب ایران، خاستگاه اجتماعی بومی و سنتی نخبگان دولت‌ساز آن و ماهیت ویژۀ جنبش انقلابی است که در طیف اکثریت مذهبی بر پایۀ شبکه نهادها و تعاملات سنتی درون جامعه سازمان پیدا کرده و بسیج شده بود. این عوامل سبب شد روند پرمخاطرۀ ساخت نهادهای جدید دولت در سال‌های نخست پس از پیروزی انقلاب ویژگی خاصی پیدا کند که از آن با عنوان «نهادسازی از پایین» یاد شد.
دولت و نظام سیاسی تازه‌تأسیس پس از انقلاب به‌محض تولد با طیف گسترده‌ای از بحران‌های داخلی و خارجی روبه‌رو شد و کمتر ناظری استمرار حیات آن را پیش‌بینی می‌کرد. دست‌کم یکی از عوامل مهم قابلیت بالای نظام انقلابی در مهار و مدیریت بحران‌های متعدد پیش رو را باید موفقیت این دولت در نهادسازی ذکر کرد. «نهادهای دولتی مردم‌پایه‌ای» که به وجود آمدند، کار بسیج نیروها و امکانات کشور را برای مقابله با بحران‌ها و پیشبرد اهداف انقلاب با موفقیت بالایی به انجام رساندند.