ظرفیتهای جمهوریخواهانه و عدالتطلبانه قانون اساسی
قانون دولت
چرا پیشبرد گفتمان دولت در گرو تقید به قانون اساسی است؟
خیرالله پروین /
استاد حقوق عمومی دانشگاه تهران
نخستین بارقههای شکلگیری حکمرانی و تدوین قوانین بهویژه قانون اساسی را میتوان در دوران ظهور ادیان آسمانی و آغاز رسالت انبیای الهی جستوجو کرد. قرآن کریم بیان کرده است که در آغاز مردم براساس فطرت خویش امت واحدهای بودند، ولی بهتدریج اختلاف و تنازع بین آنها ایجاد شد؛ به همین جهت خداوند پیامبران الهی را همراه با کتاب یعنی قانون فرستادند تا هم در مقابل زورگویی و استبداد ایستادگی کنند و هم عدالت را اجرا کنند. پیداست که انسان از زمان خلق خود و پیدایش زندگی اجتماعی به قانون نیازی ضروری داشته است. اما طرح پیدایش قانون اساسی بهصورت امروزی خود سابقۀ چندان طولانی ندارد. تدوین امروزین قانون اساسی، بهمنزلۀ چارچوب معین برای زندگی اجتماعی و نظامبخش و تنظیمکنندۀ امور جامعه، تقریباً در قرون هفدهم و هجدهم به بعد انجام شده است.
امروزه قانون اساسی عالیترین مرجع قانونی هر کشور است و در نظام حقوقی کشورها بالاترین درجۀ اعتبار قانونی را دارد. سایر قوانین اعم از قوانین عالی، عرف و عادات و سایر وضعیتها، فرمانها، دستورات و مصوبات همه باید ذیل این هنجار برتر قرار بگیرند و فراتر از آن یا مخالف آن نباشند.
در قانون اساسی شیوۀ حکمرانی و مملکتداری، چگونگی برقراری عدالت، روابط نهادها و سازمانها، رابطۀ حکومت با شهروندان و حقوق و تکالیف هریک نسبت به هم، حقوق و آزادیهای مشروع افراد و نظم ویژۀ ادارۀ امور کشور اعلام شده است. قانون اساسی براساس شرایط خاص هر کشور و مطالبات، نیازها و اقتضائات زمانی و مکانی آن وضع میشود که ممکن است هرازچندگاه متناسب با وضعیت روز، مطالبات نسلها و تغییر و تحولاتی که در آن کشور و جهان رخ میدهد مورد بازنگری قرار بگیرد. این قانون اساسی انعطافپذیر یا نرم است و خودش را با شرایط روز و خواستهها و مطالبات مردم تنظیم میکند.
قانون اساسی در ایران برای اولین بار در دوران نهضت مشروطه در سال 1285 تدوین و تصویب شد تا از آن زمان به بعد وضعیتی که بیانگر چارچوب منظم حاکمیت قانون باشد در کشور ما برقرار شود. قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران نیز پس از انقلاب اسلامی و در سال 1358 به تصویب رسید و برای نخستین بار در سال 1368، بعد از ده سال از تصویب اولیه، بازنگری شد. این قانون اساسی یک قانون اساسی پیشرفته و ارتقا یافته است که همۀ شرایط مطلوب قوانین اساسی کشورهای مدرن را در خود دارد. قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، بهعنوان مادر همۀ قوانین کشور، دارای 14 فصل و 177 اصل است، و تمام قوانین و مقررات دیگر باید براساس آن تنظیم شود.
قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران دو ویژگی اصلی نظام سیاسی حاکم بر ایران را معرفی کرده است. ویژگی اول جمهوریت و ویژگی دوم اسلامیت است.
«جمهوریت» بیانگر خواست و ارادۀ تاریخی ملت ایران در تعیین سرنوشت خویش و منطبق بر الگوی مردمسالاری است و براساس آن حق انتخاب نوع نظام سیاسی به مردم داده شده است. نظام مردمسالاری، بهمنزلۀ نقطۀ مقابل نظامهای استبدادی و خودکامه، حق انتخاب مردم و مشارکت آنها را در تصمیمگیریهای اصلی نظام سیاسی به رسمیت میشناسد و با موانع تحقق مشارکت آزادانۀ مردم مقابله میکند.
براساس اصل نخست قانون اساسی، حکومت ایران، جمهوری اسلامی است که ملت ایران براساس اعتقاد دیرینه به حکومت حق و عدل قرآن به آن رأی مثبت داده است. مطابق این اصل، نوع حکومت و نظام سیاسی توسط مردم ایران انتخاب میشود و تحقق آن نیز مشروط به پذیرش مردم است.
از آنجا که نظام جمهوری بر رکن مشارکت گستردۀ مردم در تمامی امور مبتنی است و از طریق انتخابات و همهپرسی اعمال میگردد، قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران با تصریح به رسالت خود در صیانت از دین و ارزشهای معنوی تأکید دارد که ملت ایران با حرکت انقلابی خود به جمهوریت موردنظر خویش دست یافته است؛ ازهمینرو مشارکت عامۀ مردم در تعیین سرنوشت سیاسی، اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی خویش از اهم اهداف نظام برآمده از این انقلاب به شمار میرود؛ بنابراین ادارۀ امور کشور همواره باید با اتکا بر آرای عمومی باشد، چنانکه در اصل ششم قانون اساسی بر اتکا به آرای عمومی در ادارۀ امور کشور تأکید شده و بحث انتخابات، انتخاب مجلس خبرگان، انتخابات ریاست جمهوری، انتخابات مجلس شورای اسلامی، انتخابات شورای شهر و روستا مورد توجه قرار گرفته است. بهعلاوه با توجه به همین اصل انتخاب زمامداران و ادارۀ امور کشور با اتکا به آرای عمومی صورت میگیرد. تعیین رهبر توسط مجلس خبرگانی است که منتخب مردماند. همچنین برگزاری انتخابات ریاستجمهوری، مجلس شورای اسلامی و شوراهای محلی، و رسمیت یافتن دولت در نتیجۀ رأی اعتماد مجلس همگی از مظاهر مشارکت مردم در ساختار سیاسی نظام جمهوری اسلامی ایران است. همانگونه که اعمال ارادۀ عمومی در چارچوب نهادها و تشکیلات سیاسی، که جزء آرمانهای سیاسی و اجتماعی بشر در دوران تاریخی معاصر است، در یک نظام مردمسالار تجلی مییابد.
بدون حمایت مردم حکومت مردم نه توان تشکیل و نه توان استمرار دارد. درواقع اسلامیت نظام مربوط به مقام ثبوت و جمهوریت نظام مربوط به مقام اثبات است و نقش مردم تحقق بخشیدن به حکومت است. مردم به یک وضعیت بالقوه فعلیت میبخشند. این اساس مفهوم مردمسالاری دینی است. در نظام جمهوری اسلامی ایران مشروعیت بستگی به وحی و نبوت دارد، اما تحقق آن به مقبولیت مردم وابسته است. اگر مردم یک نظام را نپذیرند، هیچگاه، حتی به الزام و اجبار، آن نظام تحقق پیدا نمیکند. پس از همان اول هم انقلاب، هم قانون اساسی و هم سایر وضعیتهایی که تاکنون در نظام جمهوری اسلامی ایران متحقق شده، براساس رأی و پذیرش مردم بوده است.
در قانون اساسی برای حمایت از جمهوریت نظام به عدم تمرکز قدرت سیاسی توجه شده است تا قدرت سیاسی برای همیشه در دست یک شخص یا گروه قرار نگیرد؛ بنابراین بازههای زمانی مشخصی برای جلوس بر صندلی قدرت تعیین شده است. برای ریاستجمهوری یک دورۀ چهارساله و امکان تجدید آن برای یک مرتبۀ دیگر و همینطور مجلس شورای اسلامی و شوراهای محلی هرکدام برای مدت چهار سال و یک بار دیگر. البته دربارۀ شوراهای محلی اگر فرد نماینده بتواند رأی و نظر مردم را در همراهی با خود داشته باشد، میتواند برای دفعات متوالی بهعنوان نماینده مردم برای اعمال حاکمیت انتخاب شود.
اجرای عدالت بزرگترین هدف تشکیل حکومت اسلامی است. نظام جمهوری اسلامی ایران، نظامی است که از وحی سرچشمه گرفته و قدرت و حاکمیت خود را منتسب به خداوند میداند؛ ازاینرو، پایههای این نظام بر عدالت استوار شده و دستکم در اساسیترین نظریهها و قوانین آن بر عدالت تأکید شده است. قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران نیز، بهعنوان مهمترین قانون کشور و میثاق ملیِ موردتأیید مردم، در اصول متعددی از ارزشهایی چون عدالت، برابری و مساوات نام برده، حمایت کرده و اجرای آن را یکی از اساسیترین وظایف دولت و مسئولان کشور دانسته و خواسته است که همۀ نهادهای کشور به رعایت این آرمانها ملتزم باشند.
در بند ج اصل دوم قانون اساسی، که در مقام بیان پایههای نظام جمهوری اسلامی ایران است، عبارت اجرای قسط و عدل و نفی هرگونه ستمگری و سلطهپذیری گنجانده شده است. واژههای قسط و عدل نهتنها منحصر به امور اقتصادی نیست، بلکه برای حفظ کرامت انسانی، جلوگیری از پذیرش سلطه و بردگی و ممانعت از تبعیض و تجاوز به کرامت انسانی از سوی حکومت نیز قلمداد شده است.
در بند نهم اصل سوم قانون اساسی وظیفۀ بسیار سنگین «رفع تبعیضات ناروا و ایجاد امکانات عادلانه برای همه، در تمام زمینههای مادی و معنوی» و در بند چهاردهم همین اصل «تأمین حقوق همهجانبۀ افراد از زن و مرد و ایجاد امنیت قضائی عادلانه برای همه و تساوی عموم در برابر قانون» بر عهدۀ دولت گذاشته شده است. این عبارتها شعار نیستند، توصیه هم نیستند؛ بلکه اصولی هستند که خطمشی سیاستهای حقوقی، اداری، اقتصادی و اجتماعی دولت را تعیین کرده و وظیفۀ دولت دانسته است که بدون کمترین تردید یک امنیت قضائی عادلانه را ایجاد کند. تأمین این امنیت نیز مستلزم حکومت و حاکمیت کامل قانون، علنی بودن دادگاهها، حق دادخواهی و انتخاب وکیل برای همگان، تعیین و انتصاب قاضیان آگاه و امین و تمهیدات حقوقی و اداری است.
انسانها باید برابر باشند و برابری نخستین سنگ بنای عدالت است. گفتهاند برابری ریشۀ درخت تنومند عدالت است. نابرابری هراندازه که کم باشد باز هم زیاد است. نابرابری، هرچند اندک، منجر به تبعیض میشود. برابری نشانۀ تمدن است، بهویژه برابری همگان در برابر قانون. قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران نیز بر تساوی عموم مردم در برابر قانون تأکید دارد. بنابر اصل یکصدوهفتم قانون اساسی حتی «رهبر در برابر قوانین با سایر افراد کشور مساوی است.» برایناساس، تمام مقامات باید با شهروندان عادی برابر باشند. فرصتهای آنها هم باید همان فرصتی باشد که سایر مردم از آن برخوردارند. نباید هیچ نوع تبعیضی، هیچ نوع تفاوتی و هیچ نوع تمایزی میان شهروندان و مقامات کشوری باشد.
در فصل سوم قانون اساسی از اصل نوزدهم تا اصل چهلودوم به حقوق ملت یا حقوق بنیادین ملت پرداخته شده است. حقوق بشر، حقوق شهروندی، حقوق آزادیهای اساسی و حقوق و تکالیف حکومت و شهروندان در این اصول گنجانده شده است. برخی از این اصول، بهویژه اصول نوزدهم و بیستم، صراحت بیشتری در نسبت با برابری دارد. براساس اصل نوزدهم «مردم ایران از هر قوم و قبیله که باشند از حقوق مساوی برخوردارند و رنگ، نژاد، زبان و مانند اینها سبب امتیاز نخواهد بود.» بنابر اصل بیستم «همۀ افراد ملت اعم از زن و مرد یکسان در حمایت قانون قرار دارند و از همۀ حقوق انسانی، سیاسی، اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی با رعایت موازین اسلام برخوردارند.» در اصل سیوچهارم برابری عموم در برابر محاکم حق همگان در دسترسی به دادگاه صالح لحاظ شده است؛ «دادخواهی حق مسلم هر فرد است و هرکس میتواند بهمنظور دادخواهی به دادگاههای صالح رجوع نماید. همۀ افراد ملت حق دارند اینگونه دادگاهها را در دسترس داشته باشند و هیچکس را نمیتوان از دادگاهی که به موجب قانون حق مراجعه به آن را دارد منع کرد.» در اصل بیستودوم بر مصونیت حیثیت، جان، مال، حقوق، مسکن و شغل اشخاص از تعرض تصریح شده است. همچنین به آزادی مطبوعات در اصل بیستوچهارم، آزادی اعضا و جمعیتها در اصل بیستوششم، آزادی شغلی در اصل بیستوهشتم، امنیت قضائی در اصول سیودوم تا سیونهم، بهویژه اصل برائت در اصل سیوهفتم، قانونی بودن مجازات و دادگاه در اصل سیوششم، ممنوعیت شکنجه برای اقرار و شهادت در اصل سیوهشتم، منع سوءاستفاده از حق در اصل چهلم، و احترام به مالکیت مشروع در اصول چهلوششم و چهلوهفتم توجه شده است.
عدالت اجتماعی همانند سایر مفاهیم عدالت ازجمله عدالت صوری، عدالت ماهوی، عدالت توزیعی و عدالت اصلاحی در پیوند عمیق با ایدۀ بنیادین برابری است. دغدغۀ اصلی عدالت اجتماعی رعایت برابری شهروندان در توزیع امکانات اقتصادی و اجتماعی است.
قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران به شاخصهای عدالت اجتماعی اشاره کرده و آن را شناسایی، حمایت و حتی ضمانت کرده است. اگرچه عدالت اجتماعی در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران به لحاظ هنجاری همگام با اسناد بینالمللی حقوق بشر بوده، از نظر دستوری و عملی هنوز تحقق شایستهای نیافته و بهطور عادلانه اجرا نشده است. ایندست موارد، اصولیاند که یا کمتر اجرا شدهاند یا مغفول ماندهاند. یکی از این اصول ارزشمند و بنیادی در قانون اساسی اصل هشتم است که بر تحقق نظارت همگانی تأکید دارد. براساس این اصل لازم است که مردم و افکار عمومی کاملاً بر عملکرد دولتمردان، مقامات، نهادها و سازمانها نظارت داشته باشند و دولت، دولت شیشهای باشد. یعنی همهچیز دولت پیدا باشد و بهدنبال آن دولت پاسخگو باشد؛ پاسخگوی حقوقی، پاسخگوی مالی و پاسخگوی سیاسی. دولتمردان کاملاً در رصد مردم قرار بگیرند. دراینصورت، نظارت همگانی مردم که مهمترین نوع نظارت است، تحقق مییابد.
براساس اصل چهلوسوم قانون اساسی نگرش به اقتصاد تنها بهصورت وسیلهای برای حفظ آزادگی افراد مجاز هست. طبق این اصل، اقتصاد جمهوری اسلامی ایران براساس ضوابطی مشخص «برای تأمین استقلال اقتصادی جامعه و ریشهکن کردن فقر و محرومیت و برآوردن نیازهای انسان در جریان رشد، با حفظ آزادی او» استوار میشود. در بند دوم این اصل، بر «تأمین شرایط و امکانات کار برای همه بهمنظور رسیدن به اشتغال کامل و قرار دادن وسایل کار در اختیار همۀ کسانی که قادر به کارند ولی وسایل کار ندارند، از هر راه مشروع که نه به تمرکز و تداول ثروت در دست افراد و گروههای خاص منتهی شود و نه دولت را به صورت یک کارفرمای بزرگ مطلق درآورد» تأکید شده است.
ازاینرو، لازم است دولت جمهوری اسلامی ایران برای از بین بردن فقر و برقراری عدالت اقتصادی به قانون اساسی و راهکارهای آن توجه کند. برای محو فقر باید مشارکت در جامعه افزایش یابد. راه مبارزه با فقر صرفاً این نیست که برنامهای تهیه و پولی به حساب مردم ریخته شود. راهکار اصلی مبارزه با فقر عمل کردن به تعهدات قانون اساسی است. ایجاد شغل وظیفۀ دولت نیست، اما دولت موظف است که رونق اقتصادی و بسترهای ایجاد اشتغال را فراهم کند. چارۀ از بین رفتن نابرابریهای اجتماعی و اقتصادی عمل به قانون اساسی و استفاده از ظرفیت همگان است. بند ج اصل دوم، و بندهای چهار، شش، هشت، دوازده و پانزده اصل سوم حاکی از تأکید قانون اساسی بر استفاده از ظرفیت همگان و شیوههای مختلف آن است.
بنابر اصل چهلوچهارم قانون اساسی، «نظام اقتصادی جمهور اسلامی ایران بر پایۀ سه بخش دولتی، تعاونی و خصوصی با برنامهریزی منظم و صحیح استوار است.» سیاستهای کلی مربوط به این اصل نیز روشنگر اجرای این اصل مغفولمانده است.
در قانون اساسی بر رعایت عدالت در حضور در مناصب حکومتی تأکید شده است. سلطه، قدرت، تصرف و سرپرستی اموری اعتباریاند که در قالب منصب، رتبه، پست و مقام به افراد واجد شرایط اعطا میشود. این اعطا یا از طریق رأی و نظر مردم است، مانند مناصب ریاستجمهوری، نمایندگی مجلس شورای اسلامی یا مجالس شورای شهر و روستا، یا انتصابی است و توسط مقامات ذیصلاح صورت میگیرد. در هر صورت، فرد باید شرایطی را احراز کند تا واجد آن منصب شود. از جملۀ این شرایط داشتن عدالت و تقواست. هرکس در هر منصبی قرار بگیرد لازم است عادل و متقی باشد؛ زیرا بر جان و مال جامعۀ تحتقدرت خود حکومت میکند.
براساس آموزههای امیرالمومنین علی(ع)، منصب حکومتی امانتهایی است که به زمامداران و حاکمانی که صلاحیت و شایستگی دارند، اعطا میشود. مناصب حکومتی اماناتی الهی، اجتماعی و مردمی است. قرآن کریم همۀ مسئولیتها را امانتی در دست انسان میداند. «إِنَّ اللَّهَ يَأمُرُكُم أَن تُؤَدُّوا الأَماناتِ إِلى أَهلِها» (نساء، آیه 58). خداوند فرمان میدهد که امانتها را به اهل او برگردانید. از نظر برخی منظور این آیه بهطور خاص حکومت و زمامداری و حکمرانی است.
اول) سیاستهای گسترش حقوق و آزادیهای اساسی که بهطور روشن و مشخص تأمین حقوق مالکیت را بهدنبال دارد؛ تأمین آزادیهای اساسی، فراهم ساختن فرصتهای برابری اجتماعی، اقتصادی و سیاسی، مقابله با تبعیضهای اجتماعی، پاسخگویی به مطالبات از مأموران دولت، کارفرمایان؛ حتی بخش خصوصی نیز باید در قبال سیاستها، اقدامات، و هزینهها و درآمدها باید پاسخگو باشد.
دوم) سیاستهای بهبودبخشی به سازوکار اشتغال، ارتقای کارکرد و سازوکار بازار با تقویت و گسترش رقابت و مشارکت اقتصادی و اجتماعی مردم و دولت، ارائۀ اطلاعات کافی، جلوگیری از سوءاستفاده از مناصب، موقعیتها و اطلاعات درونسازمانی، کمک به ایجاد و توسعۀ بازارهای مالی، بیمهای، حذف امتیازهای نامشروع، رانتهای اقتصادی، تقویت نظام انگیزشی، تشویق و تنبیه، دسترسی به محاکم قضایی ارزان، دقیق و شفاف، سیاستهای توانمندسازی، گسترش خدمات اجتماعی، افزایش ابزارهای کار و فضاهای اقتصادی، حمایت از گسترش آموزشهای فنیوحرفهای، گسترش بیمههای اجتماعی، ایجاد چتر حمایتی برای گروههای فقیر، سالمندان و ناتوانان، اصلاح نظام یارانهای، اصلاح ساختار مالیاتی و اصلاح ساختار هزینههای دولت و درنهایت نظارت و مراقبت بیشتر بر کارگزاران در هر ردهای.