نگاهی انتقادی به میراث برنامههای توسعه
عدالت سیاسی، جمهوری اقتصادی
عدالت سیاسی، جمهوری اقتصادی
محمود ذکاوت /
پژوهشگر تاریخ معاصر ایران
عدالت و جهوریت
جامعه همواره عدالتطلب است. پربسامدی این مفهوم را در میراث فقهی، سیاسی و حتی ادبی جهان اسلام و ایران میتوان یافت. در واقع پرداخت وسیع و گسترده به این مفهوم در ابعاد مختلف نشان از اهمیت و جایگاه ویژۀ آن دارد. در ادبیات فقهیسیاسی اسلام، عدالت حتی نسبت محکمی با مشروعیت پیدا کرده است. تا جایی که حکمرانی و حکومتی مشروع است که عدالت را محقق کند. به همان نسبت نیز فاصلهگیری از عدالت مشروعیتزدا خواهد بود. عدالت در دورۀ معاصر ازجمله مفاهیم اصلی سپهر سیاسی و اجتماعی ایران بوده است.
در دروان معاصر با عمده شدن جریانهای فکری موسوم به اصلاح، احیا و نهضت، این مفهوم بار معنایی گستردهتر و عمیقتری نسبت به قبل پیدا کرد. به همان نسبت نیز توجه به آن در حوزههای مختلف فکری تا سیاسی و اجتماعی بیشتر شد. ترجیعبند غالب گروههای اجتماعی دربارۀ عدالت، آن بوده است که ما در وضعیت «بیعدالتی» هستیم و برای تحقق «عدالت» باید اقدام کنیم. در چنین اوضاعی، «بیعدالتی» و تحقق «عدالت»، مختصات رویارویی دولت (قدرت) و جریانهای ناسازگار (مقاومت) را رقم زد. بهعبارت دیگر، در دوران معاصر دولتها مسئول اصلی بیعدالتی در جامعه بودند و جریانهای ناسازگار در حوزههای گوناگون بهمنظور تحقق عدالت با قدرت سرشاخ شدند؛ عدالت بهمعنای دریافت سهم عادلانۀ مردم از ثروت و قدرت کشور. در واقع آنچه بیش از عدالت تأثیرگذار بوده فقدان عدالت یعنی بیعدالتی بود. بهطور اساسی مفهوم بیعدالتی بسامد بیشتری در این دوره داشته تا خود عدالت و بیعدالتی بیشتر از آنکه شرح داده شود، احساس میشده است. در چنین معرکهای مفهوم «جمهوریت» نیز برآمد. جمهوریت مفهومی برآمده از جریانهای مقاومت برای پاسخ به وضعیت سیاسی و اقتصادی بود. جریانهای مقاومت، قدرت را متهم میکردند که با وضعیتی که ایجاد کرده بیعدالتی را رقم زده و علاج کار، تن دادن به جمهوریت است. جمهوریت یگانه راه تحقق عدالت است.
دولت مسئول عدالت
این رویارویی، دولتهای معاصر را بر آن داشت تا عهدهدار تحقق عدالت در جامعه شوند. در واقع دولتها خود را مأمور تحقق عدالت در جامعه پنداشتند و آن را وظیفۀ دولت دانستند. بهطور خاص از اواخر دورۀ پهلوی اول تا دوران کنونی این مهم در دستور کار قدرتهای مستقر در ایران قرار گرفته است. «برنامههای عمرانی» و «برنامههای توسعه» دو مفهومی است که برای این انگارۀ قدرت ساماندهی شده است. بهعبارت دیگر، دولتی که مسئول بیعدالتی در جامعه معرفی میشد، اکنون مسلح به برنامه آمده تا عدالت را محقق سازد؛ عدالت از دریچۀ برنامۀ توسعه. به بیانی سند اصلیای که الگو و برنامۀ دولت برای عدالت در جامعه را نشان میدهد، همان برنامههای عمرانی و توسعه است.
در ادامه با اشاره به برنامههای عمرانی و توسعه در دورۀ پهلوی و عصر انقلاب اسلامی به چند اشکال و مسئلۀ اصلی در این برنامهها اشاره و مفهومی که میتواند این نقیصه را برطرف کند، ایضاح خواهد شد.
تجربۀ پهلوی اول
نخستین گامهای برنامهریزی در ایران به سال 1303 برمیگردد که کمیسیونی با مشارکت دولت و مجلس با عنوان «کمیسیون اقتصادیات» با هدف برنامهریزی اقتصادی تشکیل شد. ریاست این کمیسیون را سیدحسن تقیزاده بر عهده داشت. با وجود این، از سال 1316 و با مساعیِ ابوالحسن ابتهاج بحث برنامهریزی در ایران آغاز گشت. در آنجا ابتهاج مسئول تهیۀ «نقشه اقتصادی کشور» شد. اقدام او زیر نظر وزارت مالیه و اداره کل تجارت بود. این تجربه ناکام ماند و ابتهاج در نامهای به تاریخ 2آذر1318 علت مغشوش بودن وضع اقتصادی کشور را بهطور اختصار، نداشتن برنامۀ اقتصادی و نبودن مرکزیت در کارهای اقتصادی دانست. ابتهاج درنهایت راهحل را ایجاد یک سازمان هدایتکنندۀ این امور در هیئت دولت معرفی کرد1.
در نخستین تجربه، یعنی «نقشۀ اقتصادی کشور»، تمرکز بر مسئلۀ اقتصاد بود؛ حتی نهادهای متولی امر نیز نهادهای اقتصادی و تجاری بودند. بهطور کلی، مسئلۀ عدالت از دریچۀ اقتصاد و معیشت فهم میشد و بر همین اساس نیز حل مسئله بهشیوۀ اقتصادی بود. قدرت، عدالت را اقتصادی میفهمید. در نظرگاه قدرت، توسعه یک رشد اقتصادی بود که باید توسط دولت برنامهریزی و از خارج، تأمین اعتبار و از آسمان بر کشور تحمیل میشد.
تجربۀ پهلوی دوم
از سال 1325 با ایجاد نهاد برنامهریزی در ایران فصل جدید «عدالت» در ایران معاصر آغاز شد. «نقشۀ اصلاحی و عمرانی کشور» طراحی و «هیئت عالی برنامه» مأمور اجرای آن شد. اجرای این برنامه منوط به وام خارجی و توسل به نهادهای خارجی بود. در این میان «ترقی» کلیدواژۀ اصلی ادبیات اقتصادی دولت بود.
در دورۀ پهلوی دوم تهیۀ هزینۀ اجرای برنامههای توسعه فقط از خارج تأمین نمیشد، بلکه در ادامه و با مطرح شدن «اصل چهار ترومن» حتی برنامه و جرئیات آن نیز از خارج به ایران دیکته شد. عدالت نمودی از سیاست در قدرت بود. همان طور که عناصر قدرت به دولتهای خارجی وابسته بودند، برنامه و چارچوب آنها نیز چنین بود. این برنامهها در ادامه در قالب کمیسیون مشترک ایران و آمریکا دنبال شدند2. در این دوره، پنج برنامۀ عمرانی سامان یافت که بهنوعی مهمترین سند تحقق عدالت از سوی قدرت بود. برنامههای عمرانی پنجگانه بیسامانیِ گستردهای در جامعۀ ایرانی ایجاد کرد. برنامۀ ششمی هم بود که با وقوع انقلاب مجال ظهور نیافت. بیراه نیست که ازجمله عوامل انقلاب اسلامی در سال 1357 را برنامههای غیرمتعادل عمرانی در دوره پهلوی بدانیم. قدرت در دورۀ پهلوی دوم مفهوم «انقلاب سفید» را برای برنامۀ توسعه و توزیع عدالت خود برگزیده بود و با تمرکز بر حوزۀ اقتصاد سعی میکرد در چند سال راه صدساله را طی کند. در برنامههای عمرانی پنچگانۀ پهلوی دوم نیز تمرکز اساسی بر روی اقتصاد و رشد شاخصهای اقتصادی است. در راهبرد فرهنگیِ دولت نیز تخاصم با فرهنگ بومی مردم دیده میشود. سیاست و حوزههای اجتماعی آنچنان از چشم دولت پنهان مانده بود یا تعمدی در غفلت از آن وجود داشت که در سالهای واپسین حکومت پهلوی، تهران به بزرگترین حاشیهنشین غرب آسیا بدل شد. گروههای سیاسیِ مخالف در زندان بودند و اعدام نیروهای مقاومت به برنامۀ عمدۀ قدرت بدل شده بود. قدرت در عصر پهلوی سعی داشت با «حزببازی» ارتقای رویکرد سیاسیِ خود را نشان دهد، اما فقدان انتخابات و حضور مردم در عرصۀ سیاسی، بهخوبی گویای برنامۀ قدرت بود. چیزی که حسین بشیریه با عنوان حزب یا احزاب دربار از آن یاد میکند3. در برنامههای مذکور نیز فقدان حضور «مردم» و «نهادهای مردمی» کاملاً مشهود است4. دولت پهلوی مانند هر دولت دیگری دوست داشت خود را مجری برنامهای معرفی کند که به نفع کل جامعه است. این عوامل سبب ناپایداری رژیم پهلوی شد5 و «جمهوریت» و تحقق آن در ایران را به تعویق انداخت.
دوران انقلاب اسلامی
عدالت در عصر انقلاب اسلامی یکی از گفتارهای اصلی در حوزههای مختلف بود و با وجود آنکه سند «اصول و مبانی تعیین هدفهای توسعۀ اقتصادیاجتماعی در جمهوری اسلامی ایران» بهصراحت تأکید شده بود که توسعۀ اقتصادی باید در جهت تأمین نیازمندیهای ضروری و در خدمت ریشهکن کردن فقر و تأمین عدالت اجتماعی و استقلال کشور باشد6؛ اما برنامههای ششگانۀ توسعۀ جزئیات رسیدن به این مهم و تحقق آن را مشخص نکردند. البته کموبیش مفاهیمی مثل عدالت در برنامههای توسعه دیده میشود. در واقع برخلاف اسناد دورههای پیشین که اهتمامی به حوزۀ عدالت نداشتند در عصر انقلاب اسلامی این مفهوم وارد ادبیات و اسناد سازمان برنامه و بودجه، بهعنوان مغز متفکر سامانۀ عدالت در کشور، شد. اما عدم استقرار سامان و سامانۀ انقلابی در سازمان برنامه و بودجه باعث شد در جمهوری اسلامی و در برنامههای توسعۀ آن، دولت باز هم به الگوهای غیربومی متکی باشد. اگر در دورۀ قبل این الگوها به دولت دیکته و تحمیل میشد در جمهوری اسلامی، دولت خود به استقبال وامهای خارجی و برنامههای بانک جهانی برای بهینهسازی زندگی در ایران رفت. این اقدام در حالی صورت گرفت که تجربۀ کارآمد برخی از نهادهای تأسیسی انقلاب اسلامی مانند جهاد سازندگی در حوزههای عمومی و اجتماعی و عدالت وجود داشت. در عصر انقلاب اسلامی با تأسیس نهاد «جمهوریت»، گامهای بهینهای برای تحقق عدالت برداشته شد؛ اما همچنان بیعدالتی مسئلهای جدی است.
برآیند
مشکل جدی برنامههای عمرانی و توسعۀ دولت در ایران معاصر که بهنوعی سودای تحقق عدالت در جامعه را از طرف عناصر و گفتمان قدرت دنبال میکنند، فربهی نگاه اقتصادی در آنهاست. دولتهای دورۀ معاصر آنقدر که شیفتۀ پول و درآمد و بهبود اقتصادیاند، به رشد جامعه و پیشرفت فرهنگی توجه ندارند. در نگاه آنها ترقی یک فرمول ریاضی است که باید گامبهگام طی کرد. تحکمی از بالا به پایین است که در صورت ارادۀ جدی دولت محقق خواهد شد. این عدم توازن فقط در تمرکز بر حوزۀ اقتصاد و غفلت از دیگر عرصههای اجتماعی نیست. عدم توازن را در حوزۀ مرکز - پیرامون هم میتوان دید. ویژگی برجستۀ سیاست و دولت در ایران معاصر آن است که این امور تقریباً یک شهر و آن هم تهران را مبنا قرار میدهد7.
مسئلۀ دیگر و بحران شدیدی که در الگوی عدالت در تاریخ معاصر ایران خاصه در برنامههای دولت وجود دارد، فقدان «مردم» است. مردم و نهادهای مردمی نه در طراحی، نه در اجرای برنامههای عدالت و توسعۀ دولت حضوری ندارند. حتی از ظرفیتهای آنان برای بهبود کارایی برنامه نیز استفاده نمیشود. همین مسئله باعث شده که نهاد جمهوریت نیز دچار بحران شود. مسئلۀ اساسی فهم درست مناسبات عدالت و جمهوریت است. اگر زمانی بر اساس اندیشۀ سیاسی انقلاب اسلامی، جمهوریخواهی رهیافتی برای عدالتگستری قلمداد میشد اکنون نباید با فهمی یکجانبه و قدرتبسنده از اجرای عدالت، این مناسبات را از یاد برد، جمهوریت را تهدید انگاشت و کماثر کرد. باید توجه داشت که هرگونه تضعیف جمهوریت نه تنها منتهی به عدالت نخواهد شد بلكه مهمترین نهاد نظارتی و مشارکتی نظام، یعنی مردم، را از كاركرد اصلی خود باز میدارد. در عصر انقلاب اسلامی با تحقق نهاد «جمهوریت» موانع و بسیاری از مشکلات در حوزۀ عدالت سیاسی برطرف شد؛ اما اکنون با عمده شدن مسائل اقتصادی و خطرِ در حاشیه قرار گرفتن جمهوریت، علاج و چارۀ کار نه در کاهش قدرت جمهوریت، بلکه در تسری و تأسی این نهاد به حوزۀ اقتصادی است؛ جمهوری اقتصادی باید احیا شود.
نکتۀ دیگر و اساسی در باب ایدهها و برنامههای دولتهای ایران معاصر در حوزههای توسعه و عدالت و الگو قرار دادن برنامههای خارجی است. در یک دوره برنامههای اصل چهار ترومن به دولت تحمیل شد و در دورهای برنامههای بانک جهانی برای دولت الگو بوده است. این الگوها اوضاع بومی و منطقهای را لحاظ نمیکنند و حتی با سرشاخ شدن با جمهوریت ممکن است پشتوانه مردمیِ قدرت را از بین ببرند.
نتیجه
در دولتهای دهۀ پنجم انقلاب اسلامی ارتکاب برنامهها و خطاهای پیشین در حوزۀ عدالت جایز نیست، بیشک نباید از برنامهها و نهادهای جهانی در حوزۀ اقتصاد غافل بود. باید توجه داشت که زیستبوم ایران به برنامه و الگویی غیر از الگوی دیکتهشده از آن نهادها و برنامۀ خارجی احتیاج دارد و همان طور که عدالت به حوزۀ اقتصاد محدود نیست و دیگر حوزههای اجتماعی را نیز دربرمیگیرد، جمهوریت نیز مختص سپهر سیاسی نیست. در کشور ما با وجود میراث طولانی سلطنت و اقتدارگرایی سیاسی، تحقق جمهوریت در قالب انتخابات و توجه به حضور سیاسی مردم گامی بلند محسوب میشود؛ اما صرف تأکید بر آن بهعنوان یگانه نمود جمهوریت در ایران کنونی انحرافِ شناختی است. وقت آن رسیده که جمهوریت در دیگر حوزههای عمومی، خاصه اقتصاد نیز نمود یابد.
برنامهریزان توسعه در ایران، ترقی را مانند یک فرمول ریاضی صورتبندی میکردند که با تحقق هر گام، اوضاع برای گام بعدی ترقی بهتر خواهد شد و البته در این میان عوامل اجتماعی و فرهنگی بهشدت نادیده انگاشته میشد. شرایط اجتماعی جز در برنامههای عصر انقلاب اسلامی لحاظ نشد. در برنامههای توسعۀ انقلاب اسلامی نیز مشکلات اساسی دیده میشود؛ از یکسو مفهوم «جمهوریت» به حوزۀ اقتصاد تسری پیدا نکرده است. در واقع توسعه در ایران معاصر بهطور مستقیم به دولت وابسته و همواره امری بوده که باید دولت از بالا به پایین به جامعه تحمیل میکرده است؛ درحالیکه تجربۀ جمهوری در عرصۀ سیاسی و استفاده از توان مردم و نهادهای مردمی بهخوبی نشان داد که رشد سیاسی مردم و کارآمدی قدرت ممکن است؛ اما این امر در حوزۀ اقتصاد مغفول ماند. از سوی دیگر، در برنامههای توسعۀ ایران تناسب توجه به عرصههای مختلف دیده نمیشود. هنوز هم نگاه اقتصادی به برنامههای توسعه سایه افکنده است. این امر ناشی از وضعیت اقتصادی نامناسب کشور است. بهعبارت دیگر، وضعیت بد اقتصادی باعث میشود برنامههای توسعه همیشه به مشکلات و مسائل اقتصادی معطوف باشد و توجه ویژه به این عرصه باعث فراموشی دیگر عرصههای اجتماعی شده و همین امر در ادامه به ناکارآمدی همان برنامه منجر میشود؛ چراکه بایستهها را بهطور کامل لحاظ نکرده است. این دور باطل مدام تکرار شده است. دولت کنونی باید نیک بنگرد، مشکلات اقتصادی اکنون به عیان رخ کشیدهاند و بدیهی است که باید دولت بیشتر توان خود را معطوف به این عرصه کند؛ اما غفلت از عرصۀ فرهنگ و جامعه، واکنشهای سختتری در پی خواهد داشت. دولتهای دهۀ پنجم انقلاب اسلامی میتوانند ازجمله دولتهایی باشند که همراه با تحقق عدالت سیاسی، جمهوری اقتصادی را نیز به ظهور برسانند.