دستاوردها و پیامدهای عضویت دائم ایران در سازمان همکاری شانگهای؛
شراکت اقتصادی و مشارکت امنیتی
محسن شریعتی‌نیا /
استادیار روابط بین‌الملل دانشگاه شهید بهشتی
عضویت دائم ایران در سازمان همکاری شانگهای مهم‌ترین رخداد سیاست خارجی کشور پس از توافق مشارکت راهبردی جامع با چین بود. ایران پس از پانزده سال کوشش بالاخره به این سازمان راه یافت. در پی این رخداد موجی از تحلیل‌ها و انتظارات در کشور شکل گرفت و به روال سال‌های اخیر نگرش‌ها در این حوزه قطبی شد. برخی الحاق ایران به سازمان همکاری شانگهای را فاقد ارزش راهبردی و اقتصادی برای کشور برشمردند و طیفی دیگر آن را نشانۀ پایان تحریم‌ها و فشارهای غرب و آغاز عصر جدیدی در روابط خارجی کشور برشمردند؛ اما عضویت دائم ایران در این سازمان چه پیامدهای امنیتی و اقتصادی در بر خواهد داشت؟
در این نوشتار، برای پاسخ به این پرسش، اسناد کلیدی سازمان همکاری شانگهای در متن روابط قدرت و مدل رفتاری اعضای آن بررسی شده تا چهارچوبی برای شناخت رژیم بین‌المللی حاکم بر این نهاد فراهم آید. افزون بر این، با بررسی اسنادی که امضای آنها شرط لازم عضویت دائم ایران در این نهاد است، پیامدهای امنیتی و اقتصادی عضویت ایران در این نهاد تبیین می‌شود. به این ترتیب، در این مقاله، چهارچوبی مفهومی برای تحلیل و تفسیر روند تحول در همکاری اعضای سازمان ارائه می‌شود و بر مبنای اسناد، اصول و رفتار سازمان در دو دهۀ گذشته، مدل رفتاری آن تبیین می‌گردد، سپس سازمان در محیط ژئوپولیتیک و ژئواکونومیک اوراسیا بحث وبررسی می‌شود و درنهایت پیامدهای عضویت دائم ایران در این نهاد از منظر امنیتی و دیپلماسی اقتصادی تبیین می‌گردد.
چهارچوب مفهومی
سازمان همکاری شانگهای نماد کوششی جمعی با محوریت چین و روسیه برای شکل‌دهی به نوعی رژیم بین‌المللی است. بنا بر تعریف رایج، رژیم بین‌المللی مجموعه‌ای از اصول، هنجارها، قواعد و رویه‌های تصمیم‌گیری صریح یا تلویحی است که به‌واسطۀ آن انتظارات بازیگران در حوزۀ مفروضی از روابط بین‌الملل به همدیگر می‌گراید (کیوان حسینی، 1378). رژیم‌های بین‌المللی در قالب رویکردهای مختلفی مفهوم‌بندی شده‌اند. در یک تقسیم‌بندی کلان، سه مکتب در مطالعۀ رژیم‌های بین‌المللی را می‌توان از یکدیگر تفکیک کرد.
مکاتب فکری در مطالعه رژیم‌های بین‌المللی (Source: Hasenclevel, 1997)
سازه‌انگاری نئولیبرالیسم واقع‌گرایی
دانش منافع قدرت متغیر کانونی
قوی متوسط ضعیف نهادینگی
اجتماعی عقلانی عقلانی رویکرد فرانظری
نقش محوری حداکثرسازی منافع مطلق دغدغه‌مند دستاورد نسبی مدل رفتاری
سه مکتب جریان اصلیِ نظریه‌پردازی در روابط بین‌الملل بر اساس مبانی فرانظری خود، نگرش‌های متفاوتی به رژیم‌های بین‌المللی ارائه می‌کنند. این نگرش‌ها بر مبنای متغیر کانونیِ شکل‌دهنده به رژیم‌ها، میزان نهادینگی رژیم‌ها و مدل رفتاری اعضای آنها از یکدیگر منفک می‌شوند. از منظر متغیر کلیدیِ شکل‌دهنده به رژیم‌های بین‌المللی، واقع‌گرایان بر روابط قدرت، نئولیبرال‌ها بر هم‌پیوندی منافع و سازه‌انگاران بر پویایی دانش، تعاملات و هویت‌ها تأکید می‌کنند.
همچنین واقع‌گرایان نهادینگی رژیم‌ها را ضعیف، نئولیبرال‌ها متوسط و سازه‌انگاران قوی می‌دانند. مدل رفتاری اعضای رژیم‌ها، که به‌طور کلی دولت‌ها را در بر می‌گیرند، یکی دیگر از شاخص‌های کلیدی تفکیک نگرش‌های سه‌گانه به رژیم‌هاست. واقع‌گرایان دغدغه اعضای رژیم‌ها را دستاوردهای نسبی می‌دانند، از منظر لیبرال‌ها اعضا در پی بیشینه‌سازی منافع مطلق‌اند و سازه‌انگاران بر محوریت نقش در کنش اعضا تأکید می‌کنند (Hasenclever, et al., 1997).
چین و روسیه، به‌عنوان دو قدرت بزرگ، نقشی کلیدی در شکل‌دهی به سازمان همکاری شانگهای ایفا کرده‌اند. به بیان دیگر، تولد و دگردیسی این سازمان محصول کنش‌های چین و روسیه بوده است. در این سازمان توزیع نسبی قدرت اهمیت ویژه‌ای دارد. نقش چین و روسیه در این نهاد چنان تعیین‌کننده است که برخی از هژمونی مشترک سخن رانده‌اند. اما این دو و سایر کشورهای عضو این نهادِ دغدغه‌مند دستاوردهای نسبی‌اند و دستاوردهای نسبی به مدل رفتاری آنان شکل می‌دهد. قدرت محوری و اهمیت دستاوردهای نسبی در مدل رفتاری اعضای این نهاد، خوانش واقع‌گرایانه را از تداوممندی بیشتری در تبیین این رژیم برخوردار میسازد. در سازمان همکاری شانگهای نشانه‌هایی از خوانش ثبات هژمونیک (Hasenclever, et al., 1996)، رژیم‌های بین‌المللی آمرانه (Krasner, 1982) و محدودیت‌های همکاری در شرایط آنارشی (Grieco, 1988) را می‌توان یافت که جملگی نگرشی واقع‌گرایانه از رژیم‌های بین‌المللی را بازتاب می‌دهند.
سازمان همکاری شانگهای؛ قدرتمحوری، نهادینگیِ ضعیف و اهمیت دستاوردهای نسبی
سازمان همکاری شانگهای در متن اوراسیای پس از جنگ سرد متولد شد و رشد کرد. فروپاشی شوروی، خیزش چین و احیای روسیه مهم‌ترین رخدادها در اوراسیای دهه‌های اخیر بوده‌اند. فقدان سازوکارهای همکاری و همگرایی یکی از معضلات اوراسیای پسا جنگ سرد بود؛ ازهمین‌رو، چین و روسیه در قالب‌های مختلف در پی نهادسازی در این منطقه برآمدند. سازمان همکاری شانگهای مهم‌ترین نماد کوشش مشترک دو قدرت برای شکل‌دهی به نهادینگی حداقلی در این منطقه است. به دیگر سخن، متغیر کانونی شکل‌دهی به این سازمان، ارادۀ چین و روسیه برای همکاری و شکل‌دهی به رژیم جدید امنیتی و اقتصادی در اوراسیای پسا جنگ سرد بوده است. روابط قدرت جدیدی که چین و روسیه در کانون آن قرار گرفتند، نقش کلیدی در شکل‌دهی به این رژیم نوپدید داشت.
با فروپاشی آخرین امپراتوری در این پهنه، توزیع قدرت و قواعد به‌سرعت متحول شد؛ از یک‌سو مهم‌ترین دشمن چین و تهدید شماره یک امنیت ملی این کشور از بین رفت و از دیگر سو، بیش از هفت‌هزار کیلومتر از مرزهای این کشور در وضعیت مبهمی قرار گرفت (Song, 1982). روسیه برای گذار از شوک فروپاشی شوروی و احیای موقعیت قدرت ازدست‌رفته در تقلا بود. در آسیای مرکزی دولت‌هایی تأسیس شدند که پایه‌های اقتصادی، ایدئولوژیک و سیاسی آنها به‌شدت ضعیف بود و با چالش‌های امنیتی پیچیده‌ای مواجه بودند. فروپاشی شوروی به نیروهای فروملی و به‌ویژه گروه‌های تروریستی مجال داد تا قدرت دولت را در پهنۀ وسیعی از اوراسیا به چالش بکشند. رها شدن افغانستان در جنگ داخلی در دهۀ 1990 این کشور را به کانون امنی برای نیروهای تروریستی و اشاعۀ این جریان‌ها به پهنۀ اوراسیا تبدیل کرده بود (Mackerras & Clarke, 2009).
در چنین وضعیتی رژیم شانگهای یا آنچه به «شانگهای پنج» مشهور شد، با اهداف امنیتی در 1996 و با محوریت چین و روسیه شکل گرفت. در دهۀ 1990 مهم‌ترین هدف تشکیل آنچه بعدها سازمان همکاری شانگهای نام گرفت، مشخص کردن مرز چین با کشورهای آسیای مرکزی و روسیه، پایان دادن به یکی از طولانی‌ترین مناقشات مرزی و ایجاد زمینۀ جدیدی برای همکاری بود.
با حل‌وفصل موفقیت‌آمیز این موضوع، رژیم شانگهای گام مهمی به‌سوی نهادینگی برداشت. سازمان همکاری شانگهای در ابتدای قرن 21 و مقارن با حادثۀ 11 سپتامبر، که تروریسم را در کانون سیاست بین‌الملل قرار داد، متولد شد (SCO, 2001)؛ ازهمین‌رو، دومین دستور کار کلیدی این سازمان شکل‌دهی به قواعد و رویه‌های مقابلۀ جمعی با تروریسم بود، مقابله‌ای که در دهۀ نخست قرن 21 در قالب شعار مبارزه با «سه نیروی شیطانی تروریسم، تجزیه‌طلبی و افراط‌گرایی» به هدف کانونی این نهاد تبدیل شد (SCO, 2005). مهم‌ترین رکن ساختاری این سازمان با عنوان ساختار منطقه‌ای ضدتروریسم1 شکل گرفت و به همکاری میان کشورهای عضو برای مقابله با تروریسم شکل داد.
به دیگر سخن، اغلب اسناد امنیتی و سیاسی سازمان را، که به رژیم امنیتی آن شکل می‌دهند، موافقت‌نامه‌ها، کنوانسیون‌ها و پروتکل‌ها در زمینۀ مبارزه با تروریسم، تجزیه‌طلبی و افراط‌گرایی تشکیل می‌دهند. فراتر از منشور سازمان، که بنیان آن را شکل می‌دهد، کنوانسیون مقابله با تروریسم، جدایی‌طلبی و افراط‌گرایی2 و موافقت‌نامۀ ساختار ضدتروریستی منطقه‌ای را می‌توان از مهم‌ترین اسناد سیاسی و امنیتی سازمان به شمار آورد. کنوانسیون مقابله با تروریسم، جدایی‌طلبی و افراط‌گرایی تعاریف مشخصی از این سه مقوله ارائه کرده و برای همکاری کشورها اصولی بیان کرده است. کشورها در صورت عضویت باید به این تعاریف و الزامات همکاری در این حوزه‌ها متعهد شوند (SCO, 2007).
موافقت‌نامۀ ساختار ضدتروریستی منطقه‌ای، که به‌منظور اجرایی شدن کنوانسیون مقابله با تروریسم، افراط‌گرایی و تجزیه‌طلبی در 26 ماده تدوین شده است، تنها ساختار الزام‌آور و مهم‌ترین دستاورد این سازمان محسوب می‌شود. به دیگر سخن، «نهادینگی» رژیم شانگهای به‌طور کلی در قالب این موافقت‌نامه متجلی و البته محدود می‌شود. در قالب این موافقت‌نامه، ساختار ضدتروریستی منطقه‌ای شخصیت حقوقی یافته و کارویژه‌های دوازده‌گانه‌ای برای آن تعریف شده است. این کارویژهها عبارتند از:
1. تدوین پیشنهادها و توصیهها برای تقویت همکاری زیرمجموعههای سازمان شانگهای در مبارزه با تروریسم، تجزیه‌طلبی و افراط‌گرایی و برای اعضای این سازمان درصورتی‌که چنین درخواستی را مطرح نمایند.
2. کمک به نهادهای ذیربط در کشورهای عضو برای مقابله با تروریسم، افراط‌گرایی و تجزیه‌طلبی در صورت درخواست کشورهای عضو.
3. جمعآوری و تحلیل اطلاعاتی که از سوی اعضا به ساختار ضدتروریسم منطقه‌ای در مورد مبارزه با تروریسم، تجزیه‌طلبی و افراط‌گرایی ارائه می‌شود.
4. ایجاد بانک اطلاعات ساختار منطقه‌ای ضدتروریسم به‌ویژه در حوزه‌های:
سازمان‌های بین‌المللی تروریستی، تجزیهطلب و افراطگرا، رهبران آنها، اعضا و سایر اشخاصی که در فعالیت‌های این سازمانها دخیلاند و نیز منابع و کانالهای مالی آنها؛
وضعیت پویایی و روندهای گسترش تروریسم، تجزیه‌طلبی و افراط‌گرایی که می‌تواند بر منافع اعضا تأثیر بگذارد؛
سازمان‌های غیردولتی و افرادی که از تروریسم، تجزیه‌طلبی و افراط‌گرایی حمایت می‌کنند.
5. درصورتی‌که مقامات ذیصلاح کشورهای عضو، اطلاعاتی را از این سازمان درخواست کنند در اختیار آنها قرار خواهد داد.
6. ارائه کمکهای فنی به اعضای سازمان در طراحی و اجرای عملیاتهای مقابله با تروریسم در صورت درخواست آنان.
7. درصورتی‌که اعضای سازمان درخواست نمایند، ساختار ضدتروریسم منطقه‌ای در انجام عملیاتهای شناسایی نیروهای تروریستی، تجزیهطلب و افراط‌گرایی به آنها کمک خواهد کرد.
8. کمک دولت‌های عضو در تعقیب بین‌المللی افراد متهم به اقدامات تروریستی، افراطگرایانه و تجزیهطلب.
9. مشارکت در توسعه ابزارهای حقوقی بین‌المللی جهت مقابله با تروریسم، افراط‌گرایی و تجزیه‌طلبی.
10. آموزش متخصصان واحدهای ضدتروریسم.
11. مشارکت در برگزاری کنفرانسهای آکادمیک، کارگاهها و سمینارها با هدف مبادلۀ تجربیات در مبارزه با تروریسم، تجزیه‌طلبی و افراط‌گرایی.
12. ایجاد و تداوم مکانیسم‌های تماس با سازمان‌های بین‌المللی فعال در مبارزه با تروریسم، تجزیه‌طلبی و افراط‌گرایی (SCO, 2006).
موافقت‌نامه‌های دیگری همچون حسن همجواری، انجام مانورهای نظامی مشترک و همکاری وزارت امورخارجه و دفاع کشورهای عضو تعریف شده است که در حاشیۀ موافقت‌نامه‌های سیاسی و امنیتی قرار می‌گیرند و اجرای دو موافقت‌نامۀ اصلی را تسهیل می‌کنند. اشاره شد که ساختار ضدتروریسم منطقه‌ای مهم‌ترین ساختار الزام‌آور سازمان همکاری شانگهای در حوزه سیاسیامنیتی محسوب می‌شود؛ این بدان معناست که رژیم شانگهای به مقابله با تهدیدات نوین امنیتی محدود شده است.
اعضای سازمان همکاری شانگهای همواره «دغدغه‌مند دستاوردهای نسبی» بوده‌اند؛ ازهمین‌رو، همکاری امنیتی میان آنان محدود بوده و محدود مانده است. منافع متفاوت امنیتی چین و روسیه، نگرانی هریک از آنان از سلطۀ دیگری بر آسیای مرکزی یا برهم خوردن «موازنۀ شکننده» (Šćepanović, 2021) و نگرانی کشورهای آسیای مرکزی از تسلط این دو کشور، زمینه را برای محدود شدن همکاری‌های امنیتی فراهم کرده است. شاهد این مدعا آنکه در دو بحران کلیدی سیاست خارجی روسیه در دورۀ پس از جنگ سرد یعنی حملۀ این کشور به گرجستان و جدایی بخشی از خاک آن و نیز بحران اوکراین و جدایی کریمه، سازمان همکاری شانگهای حمایتی از روسیه صورت نداد (Zhao, 2019) و (Lillis, 2014).
سازمان در دور جدید بحران اوکراین در 2022 نیز در تداوم گذشته سا کت مانده است. افزون بر این، سازمان همکاری شانگهای از مواضع چین در قبال تایوان و در اختلافات دریای چین جنوبی حمایتی صورت نداده است، حتی کشورهای آسیای مرکزی در دوره‌هایی از سیاست‌های چین در مقابله با تروریسم و رفتار این کشور با اقلیت اویغور انتقاد کرده‌اند (Wang & Kong, 2019). عضویت هند و پاکستان در سازمان همکاری شانگهای اولویت دستاوردهای نسبی میان اعضا را تقویت کرده است. هند در زنجیرۀ معماهای امنیتی در آسیا در مقابل چین و پاکستان قرار گرفته است و رقابت راهبردی تشدیدشونده‌ای را با چین ازجمله در آسیای مرکزی دنبال می‌کند (Raghavan, 2018).
تشکیل یک رژیم اقتصادی
در سال‌های اخیر سازمان همکاری شانگهای بر شکل‌دهی به رژیم اقتصادی توجه بیشتری نشان داده است. شکل‌دهی به رژیم اقتصادی در قیاس با همکاری‌های امنیتی با دشواری‌های بیشتری مواجه بوده است. در سطح کلان و از منظر اقتصاد سیاسی، سازمان همکاری شانگهای رژیم مسلط اقتصاد سیاسی بین‌الملل پسا جنگ سرد را پذیرفته و آن را به‌عنوان مبنای همکاری اعضا قرار داده است. در این قالب، سازمان شانگهای هدف آرمانی خود را جریان آزاد کالا، نیروی کار و سرمایه تعریف کرده است (SCO, 2001). اعضا افزون بر این، سازمان تجارت جهانی و قواعد آن را به‌عنوان مبنای تجارت جهانی پذیرفته‌اند و بر «مکانیسم بازار» به‌عنوان مکانیسم کلیدی توسعۀ اقتصادی تأکید کرده‌اند (SCO, 2020).
بر مبنای اسنادی که جهت‌گیری‌های کلان اقتصادی سازمان را نشان می‌دهد و نیز بیانیه‌های پایانی اجلاسیههای متعدد سران، می‌توان مدعی شد که سازمان همکاری شانگهای علاوه بر پذیرفتن ساختار موجود اقتصاد و تجارت جهانی، نظام مالی بین‌المللی و سازمان تجارت جهانی را به‌عنوان مبنای فعالیت‌های اقتصادی دانسته است و در این چهارچوب عمل می‌کند. افزون بر این، سازمان در مقام تصمیم‌گیری، ساختاری اجماعی دارد و تنها درصورتی‌که پیشنهادها و ابتکارات کشورها مورد تأیید سایرین قرار گیرند، امکان اجرایی شدن پیدا می‌کنند؛ ازهمین‌رو است که عمدۀ همکاری‌های اقتصادی در درون سازمان، پیامد ابتکارات دستهجمعی است که توسط کشورهای مختلف ارائه شده است.
در منشور سازمان، ترویج همکاری اقتصادیِ منطقه‌ای در قالب‌های متفاوت و فرآیندِ تدریجیِ ایجاد یک محیط مناسب به‌گونه‌ای که کالا، سرمایه، خدمات و فناوری به‌تدریج در میان اقتصادهای عضو این نهاد به‌صورت آزاد جریان یابد، هدفی کلیدی برشمرده شده است. همچنین از زیرساخت‌های ارتباطی و حمل‌ونقلی باید استفاده مؤثر صورت گیرد، قابلیت‌های ترانزیتی اعضا توسعه یابد و به‌تدریج در حوزه‌های توسعۀ پایدار، همگراییِ منطقه‌ای شکل گیرد.
با وجود این، در حوزۀ همکاری اقتصادی نیز همچون حوزۀ امنیتی، مسیر حرکتی سازمان، رژیم‌سازی حداقلی بوده و فقط به ایجاد رویه‌ها و تسهیل روابط تجاری و اقتصادی میان اعضا و انعطاف در برابر ابتکارات کشورهای عضو محدود شده است. به‌رغم آنکه از آغازین روزهای تشکیل این سازمان ایدۀ جریان آزاد کالا - نیروی کار و سرمایه - از طرف دولت چین و نمایندگان آن در جلسات این سازمان مطرح شده است، همواره با مخالفت‌های فنی و سیاسی روسیه و برخی کشورهای آسیای مرکزی مواجه شده است.
ازآنجاکه اعضای سازمان به‌لحاظ قدرت اقتصادی، نوع اقتصادها و میزان رقابت‌پذیری آنها در وضعیت به‌شدت نامتوازنی قرار دارند، اغلب اعضای سنتی سازمان یعنی روسیه و کشورهای آسیای مرکزی از رقابت با چین ناتوان‌اند و هراس دارند و دستاوردهای نسبی حاصل از جریان آزاد کالا - نیروی کار و سرمایه - به مدل رفتاری آنان شکل می‌دهد. به‌طور کلی این کشورها صادرکنندۀ مواد خام محسوب می‌شوند و بازار آنها به‌صورت فزاینده در اختیار چین قرار گرفته است. ناتوانی این کشورها در رقابت با اقتصاد شکوفا و تهاجمی چین زمینه را برای مخالفت آنان با آزادسازی تجاری در قالب این سازمان فراهم آورده است. این مخالفت به‌ویژه از طرف روسیه به‌صورت مداوم ابراز شده است (Gabuev, 2017). روسیه در سیاست اعلامی، همواره از آزادسازی تجاری و همگرایی اقتصادی در درون سازمان حمایت کرده است، اما در عمل و در جلسات این سازمان مانع اجرایی و نهادینه شدن این ابتکارات در قالب‌های الزام‌آور شده است (SCO, 2017).
رویه‌های نهادینِ همکاری‌های اقتصادی
در بستر فضایی محصول کنش‌های اقتصادی و همگرایانۀ سازمان تاکنون طیفی از ابتکارات و مکانیسم‌ها و رویه‌های همکاری اقتصادی بوده است که در ادامه به آنها اشاره خواهد شد.
کنسرسیوم بین بانکی سازمان همکاری شانگهای
در اکتبر 2005 و در پی تصمیم شورای سران سازمان، کنسرسیومی بین بانکی برای ایجاد مکانیسم حمایت مالی از پروژه‌های کشورهای عضو سازمان و سرمایه‌گذاری در این پروژه‌ها شکل گرفت (Liao, 2021). این کنسرسیوم از هنگام تشکیل در سال 2005 تاکنون از 59 پروژه، در قالب ارائۀ 10.7میلیارد دلار وام حمایت کرده است (Rousselot, 2011). چین در سال 2021 وعدۀ وام ده‌میلیارد دلاری را به اعضای این سازمان داد (Reuters, 2016). این کشور در سال 2018 و در اجلاس سران این سازمان نیز وعدۀ وام‌هایی به مبلغ 4.6میلیارد دلار را به اعضا داده است (CGTN, 2018).
باشگاه انرژی سازمان همکاری شانگهای
سازمان همکاری شانگهای، تولیدکنندگان و مصرف‌کنندگان بزرگ انرژی در جهان را گرد هم آورده است؛ ازهمین‌رو ایدۀ شکل‌دهی به همکاری‌های گسترده‌تر و نوعی همگرایی در این حوزه از همان ابتدا در سازمان مطرح بوده است. نخستین بار در سال 2005 روسیه ایدۀ شکل‌گیری باشگاه انرژی سازمان همکاری شانگهای را مطرح کرد (Bushuev, 2012). در سال 2013 این ساختار شکل گرفت، اما تاکنون نتایج چندانی به همراه نداشته است. نیل به بازار واحد انرژی یا شکل‌دهی به مدل جدید تبادل انرژی و تدوین برنامه مشترک استراتژی انرژی اوراسیایی، هدفگذاری این سازمان در بحث همکاری‌های انرژی است. حتی برخی کشورها همچون قزاقستان شکل‌دهی به فضای مشترک3 انرژی را نیز طرح کرده‌اند، اما باشگاه انرژی سازمان همچنان در حد یک ایده باقی مانده است (The Nation, 2021).
به بیان دقیق‌تر، با وجود آنکه همکاری در حوزۀ انرژی در یک دهۀ اخیر به کانون روابط چین با کشورهای آسیای مرکزی و روسیه تبدیل شده است (Chris Rickleton, 2015)، این همکاری‌ها به‌صورت دوجانبه و خارج از ساختار باشگاه انرژی سازمان رخ داده است. چین در تعامل دوجانبه با کشورهای دارندۀ انرژی در درون این سازمان از موقعیت مذاکراتیِ بهتری برخوردار است و تمایلی به تغییر این وضعیت ندارد. عدم تمایل چین را می‌توان عامل کلیدی در تداوم نقش حاشیه‌ای این باشگاه در سازمان همکاری شانگهای برشمرد (Huaxia, 2020).
بانک توسعۀ سازمان همکاری شانگهای
یکی دیگر از ایده‌های مهم همگراییِ اقتصادی در این سازمان، ایجاد بانک توسعۀ سازمان همکاری شانگهای است. ایدۀ تشکیل این بانک از سال‌ها پیش مطرح بوده است. در اجلاس نخست‌وزیران این سازمان در سال 2016 این ایده به تصویب رسید، اما با مخالفت روسیه در اجلاس سران سازمان در همان سال، سرانجامی نیافت و از آن هنگام تاکنون رایزنی‌های چین و روسیه برای تشکیل این بانک فرجامی نیافته است (Reuters, 2021).
به این ترتیب، می‌توان مدعی شد که در چهارچوب مدل دستاوردهای نسبی، دستاورد سازمان شانگهای تاکنون، شکل‌گیری نوعی رژیم محدود همکاری امنیتی و اقتصادی بوده است که در حوزۀ امنیت به مقابله با تروریسم، افراط‌گرایی و تجزیه‌طلبی و در حوزۀ اقتصادی به شکل‌گیری کنسرسیوم بین بانکی و ایجاد بسترهایی برای همکاری گمرکی انجامیده است.
پیامدهای امنیتی عضویت ایران در سازمان همکاری شانگهای
بر اساس مقررات پذیرش اعضای جدید که در سال 2010 به تصویب شورای سران سازمان همکاری‌های شانگهای رسیده است، عضویت دائم در این سازمان، مستلزم برخورداری از روابط دیپلماتیک با اعضا؛ عدم تعارض میان تعهدات بین‌المللی کشور متقاضی در حوزۀ امنیتی با پیمان‌های بین‌المللی و مکانیسم‌های پذیرفته‌شدۀ سازمان و عدم درگیری نظامی میان دولت متقاضی با دولت یا دولت‌های دیگر و عمل به تعهدات در قالب منشور سازمان ملل متحد است. از سوی دیگر، کنوانسیون مقابله با تروریسم، تجزیه‌طلبی و افراط‌گرایی و موافقت‌نامۀ ساختار منطقه‌ای مبارزه با تروریسم مهم‌ترین اسناد سازمان محسوب می‌شوند. بهاین ترتیب، مهم‌ترین پیامد امنیتی عضویت دائم ایران در سازمان شانگهای، پذیرش الزامات منطقه‌ای [منطقه اوراسیا] همکاری در مقابله با تروریسم، تجزیه‌طلبی و افراط‌گرایی است که البته تحتالشعاع ترتیبات بین‌المللی و جهانی نیز قرار دارد. ایران در موضوع مبارزه با تروریسم، از موقعیت پیچیده‌ای برخوردار است؛ از یک‌سو این کشور از قربانیان مهم تروریسم به شمار می‌آید و از سوی دیگر، از طیف وسیعی از گروه‌های اسلامی حمایت می‌کند که هرچند خود در زمینۀ مبارزه با تروریسم، کارنامه روشنی دارند، اما از سوی برخی مجامع بین‌المللی و شماری از دولت‌های متخاصم، با اتهام فعالیت‌های تروریستی مواجه هستند. نگرش سایر اعضای سازمان همکاری شانگهای به برخی از این گروه‌ها تفاوتهایی با نگرش جمهوری اسلامی ایران دارد؛ از این منظر، پذیرش کنوانسیون مبارزه با تروریسم، افراط‌گرایی و تجزیه‌طلبی و عمل به تعهدات به‌عنوان عضوی از ساختار منطقه‌ای مبارزه با تروریسم برای ایران پیچیده خواهد بود. فرایند دستیابی به تعریف مشترک از تروریسم میان ایران و سایر اعضای سازمان همکاری شانگهای و عمل به تعهدات در حوزۀ مبارزه با تروریسم شاید مهم‌ترین چالش‌ها را در مسیر عضویت دائم ایران در این نهاد ایجاد کند؛ با وجود این، به‌دلیل اهمیت راهبردی عضویت دائم در این سازمان، انتظار میرود که کشورمان نهایتاً الزامات سیاسیامنیتی عضویت دائم در این نهاد را در مفاهمه با دیگر اعضای مؤثر مورد پذیرش قرار دهد.
البته این هم‌راستایی، محدود به قلمروی جغرافیای این نهاد خواهد بود و تعهد بیشتری برای کشورمان ایجاد نخواهد کرد. افزون بر این، میان این کشورمان و سایر اعضای سازمان در قالب ساختار مقابله با تروریسم درمورد گروه‌های تروریستی، تبادل نظام‌مند اطلاعات آغاز خواهد شد که دستاوردهایی نیز در راستای مقابله با تهدیدات امنیتی و سیاسی منطقه‌ای و بین‌المللی برای کشورمان در پی خواهد داشت. درعینِحال، سکوت ادامهدار سازمان همکاری شانگهای در قبال تنش‌های روسیه و غرب بر سر اوکراین، رقابت راهبردی چین و ایالات متحده در آسیای دریایی و نیز رقابت راهبردی هند و پاکستان، مواردی است که نشان می‌دهد این نهاد در پروندۀ مناقشات ایران و غرب، احتمالاً نقش فعالانۀ چندانی ایفا نخواهد کرد. ضمن آنکه اساساً خاورمیانه و منطقه غرب آسیا، به‌عنوان مهم‌ترین حوزۀ رقابت راهبردی ایران و غرب، در حاشیۀ دستور کار امنیتی سازمان شانگهای است. همزمانی اعلام فرایند عضویت دائم ایران در این نهاد و پذیرش عربستان سعودی، مصر و قطر به‌عنوان شرکای گفت‌وگوی این سازمان نشانی از رویکرد متوازن اعضای این سازمان به بازیگران خاورمیانه‌ای و اهمیت دستاوردهای نسبی در مدل رفتاری آنان است (Ashargh Al-awsat staff, 2021).
پیامدهای اقتصادی عضویت ایران در سازمان همکاری شانگهای
در حوزۀ اقتصادی، سازمان همکاری شانگهای مسیر کلاسیک همگرایی اقتصادی را در پیش نگرفته است، بلکه به‌دلیل اختلاف‌نظر اعضا و ساختارهای بسیار متفاوت اقتصادهای آنان، سازمانی همکاری‌گرا و رویه‌گرا بوده است، بدان معنا که کنش آن به ایجاد رویه‌های غیرالزام‌آور همکاری اقتصادی معطوف شده است.
به دیگر سخن، رژیم‌سازی اقتصادی در این نهاد، معطوف به تعاملات گمرکی است که مرحلۀ ابتدایی همگرایی محسوب می‌شوند، ازهمین‌رو، عضویت دائم ایران در این نهاد، تعهدات اقتصادی چندانی برای کشورمان ایجاد نخواهد کرد و از دیگرسو، انتظار امتیازات کوتاه‌مدت اقتصادی از عضویت در این سازمان را نمیتوان داشت. درعینحال، دستاوردهایی که سازمان شانگهای خصوصاً در حوزههایی نظیر گمرکات، تأمین مالی دوجانبه و چندجانبه، و همکاری‌های بانکی داشته است، چشمانداز اقتصادی روشنی را پیشِ روی کشورمان با عضویت در سازمان شانگهای میگشاید. در زمینههای مذکور، تا کنون مجموعاً حدود شصت پروژه در قالب وام و اعتباراتی بالغ بر ده‌میلیارد دلار تأمین مالی شده‌اند. افزون بر این، کنسرسیومی بین بانکی شکل گرفته است و طیفی از بانک‌های کشورهای عضو را در بر میگیرد.
در میان‌مدت نیز، عضویت دائم ایران در سازمان همکاری شانگهای می‌تواند فرصت‌هایی برای دیپلماسی اقتصادی کشور ایجاد کند. سازمان همکاری شانگهای سازمانی اوراسیایی است. در اوضاع کنونی اوراسیای جدیدی در حال شکل‌گیری است، پهنه‌ای که حول آن، چهار کانون قدرت شکل گرفته است. روسیه به‌عنوان کانون سنتی قدرت در شمال این پهنه نقش‌آفرینی فزایندهای دارد. چین کانونی جدید و البته مهم‌ترین کانون قدرت در این پهنه است. هند نیز کانون نوظهور قدرت در جنوب این پهنه است و اتحادیۀ اروپا به‌عنوان کانون قدرت هنجاری و اقتصادی سنتی در غرب این منطقه قرار دارد. اگر موانع ظالمانهای که روابط بینالمللیِ اقتصاد ایران را محدود ساخته، به طور نسبی از میان برداشته شود، ایران با توجه به موقعیت ژئواکونومیک خود می‌تواند نقش یک حلقۀ وصل را میان چهار اقتصاد کلیدی در اوراسیا ایفا کند.
افزون بر این، در قالب کریدور شمال - جنوب، ایران به‌طور بالقوه می‌تواند حلقۀ وصل جنوب شرق آسیا و شمال اروپا باشد؛ بنابراین تکمیل کریدور شمال - جنوب و رونق بخشیدن به آن را می‌توان در کانون منافع اقتصادی ایران در سازمان همکاری شانگهای قرار داد؛ به دیگر سخن، اجرایی شدن کریدور شمال - جنوب و افزایش ظرفیت آن می‌تواند به‌عنوان مهم‌ترین ابتکار، در کوتاه‌مدت در کانون دیپلماسی اقتصادی ایران در سازمان همکاری شانگهای قرار گیرد. ایران می‌تواند با بهره‌گیری از منابع مالی این سازمان، زمینه را برای اجرای کامل این کریدور فراهم آورد.
البته اجرایی شدن این پروژه، که مدت‌ها به تأخیر افتاده است، مستلزم روابط باثبات میان ایران و سایر اعضای سازمان و نیز شرکا و طرف‌های گفت‌وگوی آن است؛ به‌عنوان مثال، درصورتی که تنش میان ایران و آذربایجان تداوم یابد و این کشور در یکی از مسیرهای کلیدی کریدور شمال - جنوب اختلال ایجاد کند، مزیت ژئواکونومیک ایران با چالشی جدی مواجه خواهد شد.
اختلافات جدی ایران با هریک از کشورهای عضو سازمان، همچون اختلافی که در سال‌های اخیر با تاجیکستان پدید آمده است، می‌تواند در زمینۀ حمایت سازمان از این ابتکار چالش‌های جدی ایجاد کند که با توجه به ساختار اجماعی تصمیم‌گیری در سازمان، مخالفت یک کشور می‌تواند می‌تواند اختلالهای جدی در مسیر نقش‌آفرینی این نهاد در این مسیر ایجاد نماید.
نتیجه‌گیری
سازمان همکاری شانگهای نماد فرایند جدید رژیم‌سازی در اوراسیای پسا جنگ سرد محسوب می‌شود. چنانچه اشاره شد، روابط قدرت، متغیر کانونی شکل‌دهنده به فرایند رژیم‌سازی شانگهای بوده است. افزون بر این، دغدغۀ دستاوردهای نسبی در شکل‌دهی به مدل رفتاری اعضای این سازمان نقش کلیدی داشته است؛ از همین رو، نهادینگی این سازمان ضعیف بوده و انتظارات اعضا در حوزه‌های محدود امنیتی و اقتصادی همگرا شده است. دامنۀ قاعده‌نویسی این نهاد به مقابله با تهدیدات نوین امنیتی و ایجاد رویه‌های حداقلی در همکاری اقتصادی محدود شده است.
مهم‌ترین پیامد عضویت دائم ایران در این نهاد پذیرش قواعد سازمان همکاری شانگهای در مبارزه با تروریسم، افراط‌گرایی و تجزیه‌طلبی است؛ به دیگر سخن، ایران در فرایند عضویت دائم در این نهاد، رژیم نوپدید مقابله با تهدیدات نوین امنیتی در جغرافیای این نهاد را می‌پذیرد و به الزامات اجرایی آن در قالب مشارکت در ساختار منطقه‌ای مقابله با تروریسم پایبندی نشان خواهد داد. هرچند که بهرهمندی از همکاری‌های کشورهای عضو در مقابله با تهدیدات مشترک، دستاوردهایی نیز برای کشورمان در پی خواهد داشت. افزون بر این، با تصویب سایر اسناد امنیتی و سیاسی، حداقلی از روابط سیاسی باثبات میان ایران و سایر اعضای سازمان شکل خواهد گرفت.
عضویت دائم ایران در سازمان همکاری شانگهای زمینه را برای قاعده‌مندی حداقلی روابط اقتصادی این کشور با سایر اعضای سازمان فراهم خواهد آورد. اشاره شد که رژیم‌سازی سازمان در حوزۀ اقتصادی، ناشی از اهمیت دستاوردهای نسبی برای اعضا، به‌ویژه روسیه به‌صورتی بسیار محدود شکل گرفته است. در میان‌مدت، دستاوردهای اقتصادی ایران به میزان کنشگری مبتکرانۀ این کشور در این نهاد و ایجاد اجماع برای اجرایی کردن ابتکارات اقتصادی وابسته خواهد بود.