مروری بر مذاکرات خبرگان قانون اساسی دربارۀ اصل 27
85 درصد رأی موافق
احسان بابایی /
عضو هیئت‌علمی گروه حقوق جزا و جرم‌شناسی دانشگاه علوم قضایی و خدمات اداری
وجود ناکارآمدی‌ها، نارضایتی‌ها یا اختلاف‌نظرها دربارۀ ادارۀ امور کشورها امری طبیعی است. اگر برای مردم در حکومت سهمی مستمر در نظر بگیریم و اگر نگاهی واقع‌بینانه به حکومت داشته باشیم که ممکن است در مسیر خطا گام بردارد؛ پیش‌بینی راه‌هایی برای اعتراض و اعلام نظر جزو بایسته‌هاست.
به نظر می‌رسد این دو نکته مورد تأیید و تأکید اعضای خبرگان قانون اساسی بوده است؛ چراکه تلخی استبداد خاطرۀ سنگین و نزدیکشان بود. آن‌ها ادارۀ حکومت را در غیاب مردم تصور نمی‌کردند و حکومت را برکنار از خطا و بی‌نیاز از نظارت نمی‌دیدند؛ زیرا این نگاه در مذاکرات مربوط به اصل 27 قانون اساسی نمود و بروز یافته است.
دعوت به اصل 27 جلوه‌ای از دعوت به بازگشت به قانون اساسی است، بازگشت به مردم، بازگشت به نگاه واقع‌بینانه به حکومت. امروز در حال تجربۀ این واقعیت هستیم که با تحمل نکردن دشواری‌های تحقق این اصل، به‌ناچار باید سنگینی بیشتر اعتراضات نابسامان و اغتشاش‌های خسارت‌بار را تحمل کنیم. مرور آنچه خبرگان اساسی در نظر داشتند، به تنظیم نگاه امروز ما کمک خواهد کرد. ما به‌عنوان بخشی از راه‌حل و راهی برای پیشگیری از خسارت بیشتر به اصل 27 قانون اساسی نیاز داریم.
جلسۀ 26 مورخ 31/6/1358 (جلسۀ عصر)
در انتهای جلسه بیست‌وششم مجلس خبرگان قانون اساسی، اصل مربوط به آزادی اجتماع و راهپیمایی مطرح می‌شود که ناتمام می‌ماند. بررسی اصل 27 قانون اساسی با این جملۀ شهید بهشتی آغاز می‌شود که «اصل ۳۱ چیزی نیست، ساده است.»که کرمی1 می‌گوید: «اولش چیزی نیست، بعد چیزها از آن درمی‌آید.»
متن به این شرح قرائت می‌شود: «تشکیل اجتماعات و راهپیمایی‌ها بدون حمل سلاح و با اعلام قبلی در خیابان‌ها، میدان‌ها و مراکز عمومی آزاد است، به شرط آنکه مخل امنیت و نظم عمومی برخلاف مبانی اسلام نباشد. دولت باید امنیت اجتماع‌کنندگان و مراکز و مسیرها را تضمین کند و از درگیری‌های خشونت‌بار جلوگیری کند.»
در ادامه، متن پیش‌نویس هم خوانده می‌شود: «تشکیل اجتماعات مسالمت‌آمیز آزاد است. مقررات مربوط به اجتماع و راهپیمایی در خیابان‌ها و میدان‌های عمومی به‌موجب قانون معین می‌شود.»
منتظری2 پیشنهاد حذف دو قید «بدون حمل سلاح»و «با اعلام قبلی»را مطرح می‌کند که رحمانی3 می‌گوید: «حمل سلاح برای اجتماع‌کنندگان و اشخاصی که راهپیمایی می‌کنند، ذاتاً خطرناک است.»
جلسۀ 28 مورخ 1/7/1358 (جلسۀ عصر)
متن اصل 27 قانون اساسی به این صورت قرائت شد:
«تشکیل اجتماعات و راهپیمایی آزاد است. مقررات مربوط به نظم راهپیمایی و اجتماع در خیابان‌ها و میدان‌های عمومی به‌موجب قانون معین می‌شود.»
این پیشنهاد مطرح شد که به اجازۀ قبلی تصریح شود به این صورت که «تشکیل اجتماعات و راهپیمایی با اجازۀ قبلی آزاد است.» بهشتی4 در پاسخ و در مقام توضیح این اصل می‌گوید: «این درست برخلاف آن چیزی است که موردنظر ماست. اجتماعات و راهپیمایی‌ها اگر در خیابان‌ها و معابر عمومی باشد باید مقرراتی داشته باشد، منهای این می‌خواهیم بگوییم آزاد است... مثلاً می‌خواهند در مسجد یک بحث سیاسی بکنند، خود شما مثلاً می‌خواهید بعد از نماز منبر بروید و بحث سیاسی بکنید، این اجازه و اعلام قبلی هم نمی‌خواهد. راهپیمایی هم فقط در حدی است که بخواهد در معابر عمومی و میدان‌ها باشد. به‌هرحال اجتماعات و راهپیمایی اگر در خیابان‌ها و معابر عمومی و میدان‌ها باشد، باید مقرراتی داشته باشد. منهای این می‌خواهیم بگوییم آزاد است.»
یزدی5 این ابهام را مطرح کرد که با متن فعلی، محافل بهاییت نیز به‌صورت آزاد می‌توانند تشکیل شوند؛ در این صورت با اصل دیگر قانون اساسی که بر جلوگیری از گمراهی تأکید داشت ناسازگار است.
بشارت6 در دفاع از اصل آزادی اجتماع و راهپیمایی می‌گوید: «این‌ها خاصیتش برای کشور این است که دردها و ناراحتی‌هایشان را می‌گویند. شاید بسیاری از مشکلات را در این راهپیمایی‌ها درک کنیم. مسئله غیرمسلح بودن هم باید به صورتی در بیاید [و اشاره شود].»
طاهری اصفهانی7 هم بر لزوم مقید بودن برگزاری اجتماعات و راهپیمایی‌ها تأکید داشت و نگران بود چه‌بسا در آینده قانون به سمت آزادی گسترده و نپذیرفتنی گرایش پیدا کند: «چه می‌دانید در آینده این قانون [...] گل‌وگشاد نخواهد بود؛ به قول ایشان بهایی‌ها، چپی‌ها بروند توی مسجد و تشکیل اجتماع بدهند و مستقیماً آنجا بنشینند، ولی نیتشان ضربه زدن به اسلام و ضربه زدن به امنیت کشور ما باشد.»
ربانی شیرازی8 هم این سؤال را مطرح کرد که غیر از رعایت نظم در خیابان و میدان‌ها، آیا اصل برگزاری اجتماع نباید دارای قید باشد؟
بهشتی دو نظر مطرح را این‌گونه خلاصه می‌کند: «[...] نظر ما، نظر گروه و نظر خیلی از دوستان این بود که اسلام عزیز ما زمینۀ آزاد امکان رشد و تجلی‌اش بسیار فراوان است؛ بنابراین دو نظر وجود دارد. این را هم چون ضمن آرا بحث کرده‌ایم مشخص می‌کنیم: یک نظر همین که عرض شد، و یک نظر به‌خاطر تحقق و مراقبت بیشتر در حفظ عقاید و پایه‌های فکری و اعتقادی و امنیت که باید محدودیت‌هایی وجود داشته باشد و نباید اینجا ترتب قید بگذاریم، بلکه به‌طور کلی آنجاهایی که امنیت به خطر می‌افتد، مسائل باید مجوزی داشته باشد و این را باید در آینده از وظایف دولت و حقوق دولت مشخص کنیم.»
جوادی9 همان قیودی را که برای احزاب و جمعیت‌ها ذکر شده است، کافی می‌داند: «در اصلی که با پنجاه رأی تصویب شده که احزاب، جمعیت‌ها، انجمن‌های سیاسی و صنفی وقتی آزادند که اصول استقلال، آزادی و حاکمیت و وحدت ملی و اساس جمهوری اسلامی را نقض نکنند و به اسلام آسیب نرسانند، دیگر آن قیود کافی است.»
ربانی املشی10 بر «اطلاع قبلی.»دولت از برگزاری راهپیمایی و اجتماعات تأکید کرد. فاتحی پیشنهاد کرد این جمله اضافه شود که «به شرط آنکه مخل امنیت و نظم عمومی و علیه مبانی اسلام نباشد.» طاهری گرگانی11 هم پیشنهاد داد که کلمۀ «نظم.»از متن اصل حذف شود. این دو پیشنهاد عملاً راه را برای ضرورت اخذ مجوز برای اصل برگزاری اجتماعات یا راهپیمایی‌ها باز می‌کرد. بهشتی مخالفت خود را با این دو پیشنهاد مطرح می‌کند: «[...] قبلاً در کمیسیون بحث شد که این مقررات مربوط به نظم را بگذاریم و تهیۀ این متن با توجه به این نکته بوده که دست دولت‌ها را در جلوگیری از این راه اظهارنظر مردم باز بگذاریم. ما یادمان نرفته که چطور گرفتار بودیم، همین مطلب مکرر گفته شد که بالاخره ما داریم قانون می‌نویسیم به‌منظور اینکه چهارچوبی برای آینده باشد، همان طور که پارسال به آن احتیاج داشتیم؛ بنابراین نباید طوری بنویسیم که آن‌ها بتوانند در اصلش مداخله کنند، بلکه باید در نظمش دخالت داشته باشند. این نقطه‌نظر ما بود.»
گرجی12 بر وظیفۀ دولت دربارۀ حفظ امنیت اجتماع‌کنندگان تأکید کرد و گفت: «دولت باید امنیت اجتماع‌کنندگان را حفظ کند و تا اندازه‌ای آن را تضمین نماید و از درگیری‌های احتمالی جلوگیری به عمل آورد.» طاهری نیز اضافه کرد: «این‌ها باید محفوظ باشند که بتوانند حرف‌های خودشان را بزنند، آمدیم یک عده‌ای به این‌ها حمله کردند، این‌ها باید تأمین جانی داشته باشند.»
بنی‌صدر13 هم نگرانی درمورد جلوگیری از اصل برگزاری اجتماعات در آینده را مطرح می‌کند: «این مطالب را ما هم صبح و هم حالا بیان کردیم، دیدیم صلاحش بر فسادش می‌چربد؛ زیرا ممکن است دولت به‌عنوان اینکه امنیت کم شده یا زیاد شده به‌کلی جلویش را بگیرد، یعنی ما گفتیم امنیت عمومی از وظایف دولت است و فکر کردیم قانون این نظم را پیش‌بینی می‌کند و این نظم را به عهدۀ دولت می‌گذارد.»
متن به همان صورت به رأی گذاشته شد. سی‌وچهار نفر دست بلند کردند و به این ترتیب رد شد و بر لزوم مقید شدن برگزاری اجتماعات تأکید گردید. شیبانی14 می‌گوید: «ما داریم اینجا قیدی را می‌گذاریم که به‌وسیلۀ آن خودمان داریم پدر خودمان را درمی‌آوریم.» بهشتی برای اصلاح متن، این دو قید را پیشنهاد می‌کند که «راهپیمایی توطئه‌آمیز علیه امنیت و نظام اسلامی نباشد.» تهرانی15 گفت: «باید ضد مبانی اسلام نباشد.» صدوقی16 هم بر مقید بودن تأکید می‌کرد: «راهپیمایی فرق می‌کند چون یا عقیده‌ای یا انگیزه‌ای دارند یا برای یک پشتیبانی‌ای می‌خواهند راهپیمایی کنند، باید که هم انگیزه و هم آن جهتی را که می‌خواهند پشتیبانی کنند، معلوم باشد یعنی باید یک جهتی باشد که برخلاف دین و اسلام و امنیت کشور نباشد و همچنین اگر خواسته و انگیزه‌ای دارند، خواسته و انگیزه‌شان مشروع باشد.»
مرادزهی17 مخالفت خود را با مقید کردن اجتماعات و راهپیمایی‌ها بیان می‌کند: «ما دو نوع راهپیمایی داریم: یا برای گردش و تفریح است و یا برای اعتراض است. اگر برای اعتراض باشد که محدودیت نمی‌خواهد. مسلماً راهپیمایی یا علیه دولت است که به یک وضعی اعتراض می‌کنند و راهپیمایی می‌کنند که در این صورت جلوی اعتراضشان گرفته می‌شود و نتیجه این راهپیمایی به جایی نمی‌رسد.» آیت18 نیز مخالفت خود را با درج قیود در متن مطرح می‌کند: «من معتقدم که آقایان به شکل قانون‌نویسی توجه نمی‌کنند. همه‌چیز را می‌خواهند داخل اصل بیاورند.»
مشکینی19 تأکید می‌کند که «اجتماع و راهپیمایی بر ضد مبانی اسلام نباشد.»و در مقابل، بهشتی این سؤال را مطرح می‌کند: «بسیارخوب، اگر در جایی کسی علیه اسلام سخنرانی می‌کند و مردمی هم که آنجا هستند گوش می‌کنند و بعد هم متفرق می‌شوند، این را نظرتان این است که منع کنند یا آزاد باشد.» مشکینی پاسخ می‌دهد: «بلی ما می‌خواهیم این را منع کنیم.»
یزدی دو نوع سخنرانی را تفکیک می‌کند: «سخنرانی دو حالت دارد: یک وقت با این سخنرانی می‌خواهد علیه اسلام قیام کند که باید جلوی این را گرفت، ولی یک وقت است که سخنرانی، بحث هست مثل سخنرانی سر کلاس دانشکده که در آنجا همه آزادند، حتی اگر این بحث علیه خدا هم باشد، ولی راهپیمایی یا بحثی که مقدمۀ توطئه باشد درست نیست و باید این را منع کرد.» بهشتی می‌گوید: «این همان چیزی است که بنده گفتم.» و یزدی ادامه می‌دهد: «نظر من هم همین است، نه اینکه به‌کلی جلوی آن‌ها را بگیریم.»
فارسی20 در دفاع از متن اولیه می‌گوید که اجتماع و راهپیمایی یک وسیله است و نمی‌شود برای جلوگیری از سوءاستفاده از وسیله آن را تحریم کرد: «بنابراین این راهپیمایی نیست که جرم است. این اجتماع نیست که جرم است. این ارتکاب جرم است که اگر علیه یکی از اصول اسلام تبلیغ کردند، چه در راهپیمایی، چه در اجتماع، چه در حزب یا از بالای منبر همه‌اش جرم است. در ضمن همه می‌دانیم که هیچ توطئه‌ای در دنیا از طریق راهپیمایی صورت نگرفته است.»
گرجی به تجربۀ کردستان اشاره می‌کند: «می‌خواهم ببینم در جریان راهپیمایی کردستان که منجر به کشته شدن برادران کرد ما شد، غیر از این بود که اول راهپیمایی کردند و بعد مسلحانه آمدند و آن‌همه کشتار فجیعانه را راه انداختند؟ فقط به‌خاطر این بود که دولت قبلاً جلوی این راهپیمایی را نگرفته بود، پس برای اینکه خدای نکرده باز نظیر این تکرار نشود، لااقل باید فکری بکنیم.»
بهشتی پیشنهاد می‌کند که متن را با اضافه کردن قیدی به رأی بگذارد که بنی‌صدر اعتراض می‌کند: «[...] وقتی به رأی می‌گذارید یعنی ما آزادیم و دیگران آزاد نیستند. چرا رودربایستی می‌کنید؟ بگویید تظاهرات حق ماست و دیگران حقی ندارند [...].»
طاهری گرگانی به بنی‌صدر جواب می‌دهد «[...] اولاً من دستم را بلند کردم و طرفدار این اصل هستم و به نظر من اصل زنده‌ای است. ثانیاً با آقای بنی‌صدر هم دوست هستیم و حساب دوستی و برادری هم به‌جای خودش، اما نباید یک طوری جلوه بدهیم که بودن روحانیت در این مجلس تحت عنوان این باشد که می‌خواهند حکومت را منحصر به روحانیت کنند [...] ما نمی‌خواهیم اختناق ایجاد کنیم، ما می‌خواهیم توطئه علیه مبانی اسلام نشود [...].»
بهشتی این متن را به رأی می‌گذارد: «تشکیل اجتماعات و راهپیمایی به شرط آنکه بر ضد اسلام و امنیت نباشد آزاد است، مقررات مربوط به نظم راهپیمایی و اجتماع در خیابان‌ها و میدان‌های عمومی به‌موجب قانون معین می‌شود.» این متن هم رأی نیاورد. تعداد کل آرا 57 رأی بود که 42 رأی موافق و 5 رأی مخالف و 10 رأی ممتنع بود.
منتظری در پایان این جلسه می‌گوید: «ما گاهی از اوقات در این اصولی که تصویب می‌شود، می‌خواهیم به‌اصطلاح ابرویش را درست کنیم چشمش را کور می‌کنیم. ما می‌گوییم اجتماع و راهپیمایی به شرطی که توطئه علیه هیچ‌چیز نباشد، فردا هر اجتماعی که می‌خواهند بکنند و چهار نفر در یک مسجد جمع شوند یک پاسبان می‌آید و می‌گوید می‌خواهید علیه امنیت کشور توطئه کنید [...] اگر قید بگذاریم هر راهپیمایی و اجتماعی اعم از اینکه در مسجد یا حسینیه باشد بهانه به دست دولت می‌دهد که بیاید و جلوگیری کند؛ بنابراین یک اصل بی‌خاصیت می‌شود.»
جلسۀ 64 مورخ 2/8/1358 (جلسۀ صبح)
متن به این صورت قرائت شد: «تشکیل اجتماعات و راهپیمایی‌های مسالمت‌آمیز بدون حمل سلاح و با اطلاع و اعلام قبلی به شرط آنکه مخل امنیت و برخلاف مبانی اسلام نباشد آزاد است.»
رشیدیان21 مخالف قید «مسالمت‌آمیز.»بود و اصرار داشت یک نفر موافق و مخالف صحبت کنند، اما رئیس مجلس با این استدلال که به‌اندازۀ کافی در جلسۀ مشترک بررسی شد، متن را به رأی گذاشت که این بار نیز رد شد. کل آرا 52 رأی بود که از این میان 45 رأی موافق، 2 رأی مخالف و 5 رأی ممتنع بود.
جلسۀ 65 مورخ 20/8/1358 (جلسۀ عصر)
متن به این صورت با حذف «مخل امنیت.»قرائت شد: « تشکیل اجتماعات و راهپیمایی‌های مسالمت‌آمیز بدون حمل سلاح و با اطلاع و اعلام قبلی به شرط آنکه برخلاف مبانی اسلام نباشد، آزاد است.»
ربانی شیرازی پیشنهاد کرد که «مسالمت‌آمیز.»حذف شود؛ چراکه اجتماعات و راهپیمایی‌ها بدون حمل سلاح است. بهشتی نیز اصرار می‌کرد «برخلاف.»حذف شود و نوشته شود «مخل مبانی اسلام نباشد.»
رشیدیان گفت: «این انقلاب زائیدۀ اجتماعات و تظاهرات است و ما به‌جای اینکه اولین اصل بدون قید و شرط را راجع به تظاهرات و راهپیمایی‌ها تصویب بکنیم صد قید و بند بهش می‌زنیم. وقتی گفتیم مخالف با مبانی اسلام نباشد خودش همه‌چیز را دارد. باید بگوییم تشکیل اجتماعات و راهپیمایی‌ها آزاد است؛ یعنی اصل بر آزادی اجتماعات و تظاهرات باشد بعد اگر می‌خواهید شرطی بگذارید، بگویید خلاف مبانی اسلام نباشد..»منتظری پاسخ می‌دهد همین کار را می‌خواهیم بکنیم.
متن با این عبارت به رأی گذاشته می‌شود: «تشکیل اجتماعات و راهپیمایی‌ها بدون حمل سلاح به شرط آنکه مخل به مبانی اسلام نباشد آزاد است.»
تعداد کل آراء 60 رأی بود که با 51 رأی موافق و 2 رأی مخالف و 7 رأی ممتنع به تصویب رسید.
از مشروح مذاکرات اعض
جمع‌بندی
از مشروح مذاکرات اعضای مجلس خبرگان قانون اساسی موارد زیر برداشت می‌شود:
1. اعضای خبرگان قانون اساسی برگزاری اجتماعات و راهپیمایی‌ها را جزء حقوق مردم می‌دانستند و برای آن نقش نظارتی و اصلاحی قائل بودند.
2. اعضای خبرگان نگاهی واقع‌بینانه نسبت به آینده داشتند و بر این باور بودند که افزایش شرط برای برگزاری اجتماعات و راهپیمایی‌ها ممکن است در آینده راه را برای محدود کردن این حق باز کند. به همین علت اصل 27 قانون اساسی را با حداقل شروط به تصویب رساندند.
3. دو قید رعایت امنیت و حفظ مبانی اسلام، تنها شروط اصل 27 قانون اساسی است.
4. از نگاه اعضای مجلس خبرگان قانون اساسی، اصل بر اِعمال حق برگزاری اجتماعات و راهپیمایی‌هاست و برای اِعمال این حق به کسب مجوز نیاز نیست. در مذاکرات اعضای خبرگان، بر لزوم اطلاع قبلی - و نه اخذ اجازه - تأکید شده بود. لزوم اطلاع نیز برای رعایت نظم معابر عمومی و امنیت اجتماع‌کنندگان بوده است.
5. حذف شرط «برخلاف مبانی اسلام نباشد.»و جایگزینی «مخل به مبانی اسلام نباشد.» با تضمین امکان برگزاری حداکثری اجتماعات صورت گرفته است.