تأمین توأمان حق اعتراض قانونی و امنیت عمومی
ارادۀ قانون‌گذار اساسی، اهمال قانون‌گذار عادی
محمد سلیمانی درچه /
دانشجوی دکترای حقوق عمومی دانشگاه آزاد اسلامی
اجتماعات عمومی ممکن است با اهداف مختلفی اعم از سیاسی، اجتماعی و مذهبی صورت پذیرد. صرف‌نظر از اهداف، اصل آزادیِ اجتماعات و برگزاری راه‌پیمایی‌ها اصلی پذیرفته‌شده در نظام حقوق بین‌المللی بشر است که به‌تبع آن و همچنین با عنایت به مبانی دینی که برای این اصل می‌توان یافت، قانون‌گذار اساسی در نظام جمهوری اسلامی ایران نیز آن را در اصل بیست‌وهفتم قانون اساسی پذیرفته است. درعین‌حال، این اصل که به معنای امکان گرد هم آمدن آزادانۀ افراد است، از جملۀ آزادی‌های مطلق به شمار نرفته و در غالب نظام‌های حقوقی دنیا به شروطی همچون حفظ امنیت و نظم عمومی مقید شده است. نظام حقوق ایران نیز از این قاعده مستثنا نیست و آزادی اجتماعات را منوط به عدم اخلال در مبانی اسلام و همچنین غیرمسلحانه بودن کرده است.
بنا بر دیدگاه اسلامی، حق و تکلیف دو مفهوم متلازم و دو روی یک سکه‌اند. «آدمی هم موضوع حقوق است و هم موضوع تکالیف، حق و تکلیف دو روی یک ورق‌اند».1 اعمال برخی آزادی‌ها و احقاق حقوق در جامعه اسلامی، نظیر حق رأی، حق دفاع، حق امنیت و حق کار، گاهی جنبۀ تکلیفی پیدا می‌کند و از نظر احکام خمسه در دایرۀ واجبات قرار می‌گیرد و عدم اِعمال آن، بدون عذر شرعی، مستوجب پاسخ‌گویی اخروی و عقوبت الهی نیز می‌گردد. آزادی تجمعات و راه‌پیمایی‌ها نیز بنا بر غایت و هدف آن ممکن است گاهی جنبۀ وجوب عینی یا کفایی به خود بگیرد و اِعمال آن برای شهروندان جامعۀ اسلامی ضرورت داشته باشد؛ زیرا در نگاه دینی، می‌تواند به‌عنوان ابزار و مجرایی برای اِعمال فریضۀ امر به معروف و نهی از منکر در جامعۀ اسلامی، ایفای مسئولیت همگانی در برابر اجتماع، حفظ نظام اسلامی، تظلم‌خواهی و ابراز آزادانۀ عقاید و دیدگاه‌های آحاد ملت استفاده شود.
به این حق به‌شکل مصرّح در اصل 27 قانون اساسی اشاره شده است، اما نحوۀ اعمال آن به‌صورت غیرمنسجم در قوانینی همچون «قانون نحوۀ فعالیت احزاب و گروه‌های سیاسی» مصوب 8 آبان1395 یا «قانون نیروی انتظامی جمهوری اسلامی ایران» مصوب 26تیر۱۳۶۹ و «قانون به‌کارگیری سلاح توسط مأمورین نیروهای مسلح در موارد ضروری» مصوب 18دی۱۳۷۳ آمده و هریک به تناسب، به برخی مقررات مربوط به موضوع برگزاری تجمع اشاره کرده است. همچنین در رابطه با موضوع فوق، آییننامۀ اجرایی ماده ۱۳ «قانون نحوۀ فعالیت احزاب و گروه‌های سیاسی» مصوب 29اردیبهشت1397 و «آیین‌نامه چگونگی تأمین امنیت اجتماعات و راه‌پیمایی‌های قانونی» مصوب 7مهر1381 برخی از زوایای نحوۀ اعمال این اصل از قانون اساسی را روشن ساخته‌اند.
در این مقاله، به‌منظور بررسی اصل 27 قانون اساسی ابتدا به بررسی مفاهیم مندرج در این اصل می‌پردازیم و سپس با بررسی نظرات و رویۀ شورای نگهبان دربارۀ این اصل و قوانین مرتبط با آن، می‌کوشیم تا از این رهگذر، کاستی‌های نظام حقوق داخلی را با عنایت به اهداف و مبانی تصویب چنین اصلی شناسایی کنیم و به‌منظور بهبود وضع موجود پیشنهادهای اصلاحی ارائه کنیم.
تبیین مفاهیم مندرج در اصل بیست‌وهفت
در این بخش دو عنوان اصلی «اجتماعات و راه‌پیمایی‌ها» را، که در اصل 27 قانون اساسی مطرح شده، به‌طور دقیق تعریف و بررسی می‌کنیم و عنوان «حمل سلاح» و «اخلال به مبانی اسلام» را، که به‌عنوان دو قید محدودیت این آزادی مطرح شده است، مورد توجه قرار می‌دهیم. ازآنجاکه مفهوم «اجتماعات» با «راه‌پیمایی‌ها» تفاوت دارد، در ابتدا هرکدام از این واژه‌ها و اقسام آن را بررسی می‌کنیم:
1. اجتماعات
گرد آمدن‌ها و جمع شدن‌های گروه‌هایی برای هدف یا اهدافی خاص دور هم را «اجتماعات» مینامند.2 انسان‌ها برای تبادل نظر، عنوان کردن مشکلات و احیاناً اعلام موضع یا دفاع از منافع مشترک، در زمان معین و برای مدتی کوتاه گرد هم می‌آیند و سپس متفرق می‌شوند. این حرکت جمعی ممکن است در مکانی ثابت به‌صورت محفلی از هم‌اندیشان تشکیل شود که اجتماع نامیده می‌شود یا به‌صورت نمایشی به‌منظور جلب توجه حکومت و مردم راهی معابر عمومی شود که عنوان تظاهرات را به خود می‌گیرد.3
آزادی اجتماعات یکی از آزادی‌های سیاسی است که بر اساس آن افراد می‌توانند آزادانه و مسالمت‌آمیز گرد هم بیایند و از افکار و عقاید یکدیگر بهره بگیرند و درعین‌حال هیچ‌گونه مانع و رادعی برای تجمع آن‌ها در میان نباشد. این حق به معنای آن است که هر شخص بتواند برای بیان بعضی نظرات و دیدگاه‌های خود، در مکان معین و در زمانی مشخص همراه با افرادی که با او هم‌نظر و هم‌عقیده‌اند، گرد هم آیند. این تجمع می‌تواند با برگزاری سخنرانی‌ها، جلسات و کنفرانس‌ها یا مناظره‌های مختلف همراه باشد و به صدور بیانیه‌هایی که شامل مقررات و توصیه‌های عمومی است، منتهی شود.4
این حق یکی از حقوق نسل اولی حقوق بشر، تحت‌عنوان حقوق مدنی و سیاسی، دسته‌ای از حقوق و آزادی‌های فردی است که دولت‌ها باید به آن احترام بگذارند. این حقوق به‌طور عمده به‌دنبال حمایت از اصل اختیار و استقلال شهروندان مطرح می‌شوند و ناشی از توجه به اصالت فرد است و هدف از آن‌ها توجه به فرد در مقابل قدرت سیاسی است؛ لذا به‌صورت منفی عرضه می‌شوند و اغلب از جنس حقوق سلبی‌اند، به این معنا که دولت‌ها هیچ تعهد ایجابی در خصوص تحقق این حقوق ندارند، ولی نباید در مقابل اجرای آن‌ها به‌دست صاحبان حق نیز مانعی ایجاد کنند.5
اجتماعات، همایشِ موقتیِ افرادی است که بتوانند برای تبادل افکار یا دفاع از منافع خود در فعالیتی مانند سخنرانی و نشست‌های سیاسی و تبلیغاتی که برای این منظور از طرف اشخاص معینی ترتیب داده می‌شود، آزادانه شرکت کنند. این تعریف دارای مشخصات زیر است: اولاً اجتماع عمومی، اجتماع موقت است نه دائم؛ به این معنی که هدف از برگزاری اجتماعات، تبادل‌نظر و آگاهی از عقاید و افکار یکدیگر، اعلام موضع، دفاع از منافع حزبی و گروهی یا اعتراض به اوضاع اقتصادی، اجتماعی و سیاسی است.6 به‌محض اینکه عقاید و افکار ابراز و اجتماع تمام شد، افراد از دور هم پراکنده می‌شوند؛ ثانیاً اجتماع عمومی یا مجلس سخنرانیِ عمومی زمانی منعقد می‌شود که برای تشکیل آن قبلاً از طرف بانیان و برپاکنندگان اجتماع ترتیباتی داده شود. در اجتماعات سازمان‌یافته، تشکیل‌دهندگان آن قانوناً مسئولیت‌هایی دارند و باید مراقبت کنند که اجتماع به‌نحو مطلوبی اداره شود و مخل نظم عمومی نباشد.7
1-1. انواع اجتماعات
اجتماعات و تظاهرات بسته به نوع مخاطبان و حاضران آن و نیز اهداف برگزاری آن اقسامی دارد. بر اساس نوع حاضران ممکن است اجتماع خصوصی یا عمومی باشد8 و با توجه به هدف برگزاری آن ممکن است جنبۀ مطالباتی، دفاعی یا اعتراضی داشته باشد.9
تجمعات خصوصی، تجمعاتی بسته است و فقط اشخاص معینی را که به‌طور فردی و صریح به آن دعوت شده‌اند در بر می‌گیرد و معمولاً در یک مکان بسته برگزار می‌گردد. این‌گونه تجمعات مگر در موارد استثنایی که مقامات قضایی و انتظامی می‌توانند آن را ممنوع کنند، کاملاً آزاد است. اما در تجمعات عمومی، امکان شرکت داوطلبانۀ عموم افراد فراهم است، و البته بر اساس مقررات خاصی ممکن است افراد با محدودیت‌هایی نیز روبه‌رو شوند.10
1-2. اقسام محدودیت‌های آزادی اجتماعات
نظم اجتماعی اقتضا می‌کند که اجتماعات و تظاهرات به‌طور مسالمت‌آمیز تشکیل و از برخوردهای خشونت‌آمیز احتراز شود؛ لذا محدودیت‌های وضعشده، اغلب ناظر بر ضرورت احترام به نظم عمومی است.11 با توجه به انواع سهگانۀ اجتماعات مطالباتی، اجتماعات دفاعی و اجتماعات اعتراضی، گاهی ممکن است نوعی نارضایتی و عدم تفاهم، زمینه‌ساز تشکیل اجتماعات و تظاهرات شده باشد که در چهارچوب آن، امکان ظهور و بروز خشم اجتماع‌کنندگان دور از ذهن نیست. در چنین حالتی است که قدرت عمومی از یکسو در مقام خدمتگزار، ناگزیر از استماع و درک اعتراضات خشم‌آلود اجتماع‌کنندگان است و از سوی دیگر، در مقام حامل قدرت، مسئول استقرار نظم و مهار خشونت.
استفاده از تعابیری نظیر برگزاری اجتماعات و تظاهرات مسالمت‌آمیز در متن پیش‌نویس قانون اساسی 1358 و قوانین اساسی سایر کشورها به معنی آن است که اجتماع‌کنندگان، بدون آنکه سرِ جنگ داشته باشند، بتوانند مراتب نارضایتی و اعتراض خود را ابراز کنند و به این وسیله، در یک نظام مردمی، با آگاه کردن هیئت حاکمه از مشکلات خود، خشمشان را فروبنشانند و حقشان را پیگیری کنند.12
البته باید دانست که «اجتماع مسالمت‌آمیز» یک مفهوم تشکیکی است که در شرایط زمانی و مکانیِ متفاوت، دلالتهای متفاوتی خواهد یافت که با درک موضوع، شیوۀ نظارت بر آن را باید به قانون‌گذار واگذار کرد. اما قدر متیقن آن است که اگر اجتماع‌کنندگان مسلح باشند، آن اجتماع، وصف مسالمت‌آمیز خود را از دست خواهد داد و مستلزم ترویج خشونت در فضای جامعه خواهد شد؛13 از همین رو، اِعمال محدودیت در برگزاری اجتماعات و راه‌پیمایی‌ها در همۀ نظام‌های حقوقی دنیا یک امر پذیرفته‌شده و منطقی است و در هیچ کشوری، برگزاری اجتماع و راه‌پیمایی، مطلق و بدونِ قید و شرط پذیرفته نشده است. قیودی همچون مسالمت‌آمیز بودن، حفظ آرامش، عدم حمل سلاح، عدم اخلال در نظم عمومی، فقدان خطر برای اشخاص و اموال و رعایت قوانین موضوعه، محدودیت‌های پذیرفته‌شده و مصرّح بر سرِ راه برگزاری اجتماعات قانونی است.
در نظام حقوقی اسپانیا حمل سلاح در اجتماعات ممنوع است و در صورت اخلال در نظم عمومی و خطر برای اشخاص و اموال می‌توان از برگزاری اجتماعات و راه‌پیمایی‌ها جلوگیری کرد. اصل 21 قانون اساسی اسپانیا تصریح می‌کند که تشکیل اجتماعات، بدون حمل سلاح آزاد است و اجتماعات و تظاهرات در معابر عمومی، باید با مجوز قبلی باشد و تنها به دلایل اخلال در نظم عمومی و خطر برای اشخاص و اموال می‌توان از آن جلوگیری کرد.
قانون اساسی آلمان هم رعایت آرامش و عدم استفادۀ تظاهراتکنندگان از اسلحه را شرط برگزاری اجتماعات اعلام کرده است. بر اساس اصل 8 قانون اساسی آلمان، عموم آلمانیها حق دارند با رعایت آرامش و بدون اسلحه دور هم جمع شوند، اما درمورد اجتماعات در فضای آزاد، این حق ممکن است طبق قانون محدود شود.
در آمریکا برپایی «اجتماعات آرام» در قانون اساسی به رسمیت شناخته شده14 و در ایتالیا نیز برگزاری اجتماع برای تمامی اتباع آن کشور محدود به دو قید «مسالمت‌آمیز» و «غیرمسلحانه» شده است و مقامات می‌توانند به دلایل امنیتی یا بهداشت عمومی از برگزاری اجتماعات ممانعت به عمل آورند.15
1-3. گونههای قاعدهگذاری برگزاری اجتماعات و راه‌پیمایی‌ها
دولت‌ها به‌منظور اِعمال این قبیل آزادی‌های عمومی، معمولاً به چند شکل مختلف اقدام می‌کنند. برخی از دولت‌ها نظام تعقیبی را برای اجرای آزادی‌های عمومی برگزیده‌اند؛ در این شیوه که در رژیم‌های لیبرال متداول است، اصل بر آزادی است و افراد در اعمال خود به کسب اجازه از مقامات اداری و پلیسی یا اعلام قبلی به آن‌ها نیازی ندارند، موارد تخلف از آزادی‌ها اصولاً به‌موجب قانون معین می‌شود و رسیدگی به تخلفات با مقامات قضایی است؛ این روش در آلمان16 و آمریکا اجرا می‌شود.
برخی دیگر از دولت‌ها برای تحقق حقِ آزادی شهروندان، از شیوه‌های تأمینی و پیشگیرانه بهره می‌برند که خود به چند شکل صورت می‌پذیرد:
الف) منع: یک شکل پیشگیری از جرائم و تخلفات، منع آن است و آن وقتی است که دولت، فعالیتی را مغایر با مصالح عمومی تشخیص دهد و از آن جلوگیری کند. مانند منع رفت‌وآمد و منع اجتماع در خیابان‌ها و معابر عمومی.
ب) اجازۀ قبلی: گاهی دولت اجرای آزادی فرد را منوط به کسب اجازۀ قبلی از مقامات صلاحیتدار اداری یا انتظامی می‌کند؛ مانند تأسیس روزنامه یا اشتغال به برخی از مشاغل و مکاسب که در حقوق ایران مستلزم کسب پروانه است. از میان دیگر کشورها این روش، بر اساس قوانین داخلی، در اسپانیا17 نیز اجرا می‌شود.
ج) اعلام قبلی: مقامات عمومی در این روش، آزادی فرد را منع یا آن را موکول به کسب اجازۀ قبلی نمی‌کنند، بلکه او را مکلف می‌کنند که پیش از اقدام، مقامات و مأموران اجرایی را با تسلیم اظهارنامه‌ای از قصد و نیت خود آگاه کند.18 این شیوه در نظام حقوقی ایتالیا جاری است.
در نظام حقوقی ایران، قانون‌گذار از دو روش اجازۀ قبلی و اطلاع قبلی پیروی کرده است و دبیران کل احزاب برای برگزاری تجمع یا راه‌پیمایی در سراسر کشور، باید تقاضای خود را در قالب تکمیل کاربرگ مربوط حداقل سه روز کاری قبل از زمان برگزاری، به فرمانداری یا استانداری ارائه کنند.19 فرمانداری نیز موظف است به‌محض دریافت تقاضای برگزاری تجمع یا راه‌پیمایی، آن را به استانداری ارسال کند و استانداری مراحل رسیدگی به‌منظور صدور مجوز در مهلت مقرر را شروع کند و در صورت عدم صدور مجوز نیز دلایل آن را در مهلت مقرر به حزب متقاضی اعلام کند.20 البته برگزاری مراسم عمومی که در مکان محصور یا مسقف انجام می‌شود، صرفاً با اطلاع قبلی به فرمانداری مربوط و اعلام اسامی سخنران یا سخنرانان و قبول مسئولیت نظم درون مکان اعلام‌شده از طریق احزاب متقاضی انجام می‌شود و به طی فرایند اخذ مجوز نیازی ندارد.21
طبق ماده 9 آییننامۀ اجرایی ماده ۱۳ قانون نحوۀ فعالیت احزاب و گروه‌های سیاسی، تا قبل از صدور مجوزِ تجمع و راه‌پیمایی، هرگونه فراخوانِ برگزارکنندگان در رسانهها و فضای مجازی ممنوع است و فراخوانهایی که پس از صدور مجوز صورت می‌گیرد باید در چهارچوب مجوز صادرشده باشد.
محلهای مناسب برای برگزاری تجمع یا راه‌پیمایی را شوراهای تأمین تعیین می‌کنند، ولی به پیشنهاد احزاب متقاضی و تأیید شورای تأمین، می‌توان تجمع را در محل دیگری برگزار کرد.22 مسئول تأمین امنیت تجمعها و راه‌پیمایی‌های قانونی، نیروی انتظامی است و حضور دیگر افراد و گروهها، تحت‌عنوان برقراری نظم و امنیت در زمان و محل برگزاری تجمعها و راه‌پیمایی‌های مذکور ممنوع است،23 مگر آنکه ریاست شورای تأمین رأساً یا بنا به درخواست فرمانده نیروی انتظامی نقش مشخصی در این زمینه در نظر گرفته باشد؛ در هر حال این حضور باید با هماهنگی و کنترل نیروی انتظامی انجام پذیرد.24
طبق ماده 8 آیین‌نامه چگونگی تأمین امنیت اجتماعات و راه‌پیمایی‌های قانونی، تأمین حفاظت و امنیت این‌گونه مراسم‌ها برابرِ قانون (بند 3 ماده 4 قانون فراجا و سایر قوانین) بر‌عهدۀ نیروی انتظامی است و این نیرو در این زمینه پاسخ‌گو خواهد بود. بدیهی است مأموران انتظامی تا هنگامی مجاز به حمل اسلحه خواهند بود که مأموریت قانونی حفظ نظم را عهده‌دار باشند و در زمان مرخصی یا در غیر مأموریت اگر بخواهند در اجتماع شرکت کنند، دیگر حق حمل اسلحه ندارند؛ چون هدف آنان در این مورد پیوستن به اجتماع است نه برقراری نظم. نیروی انتظامی و هریک از نیروهای مسلح، که طبق مراتب فوق مسئولیت حفاظت اجتماعات قانونی را برعهده می‌گیرند، موظف‌اند مأموریت موصوف را از طریق کارکنان ملبّس به لباس فرم مربوط به انجام رسانند.25
2. راه‌پیمایی‌ها
راه‌پیمایی یا تظاهرات (demonstration, manifestation) در لغت، علنی کردن و ظاهر ساختن و در اصطلاح، تجمع گروه، صنف یا اصناف متحد است با دادن شعارهای خاص برای وصول به هدفی اقتصادی، سیاسی یا اجتماعی.26
آزادی تظاهرات و آزادی اجتماع در معابر عمومی، حرکت گروهی از مردم برای بیان نظرهایشان یا به‌منظور رسیدن به هدفی خاص است که به‌صورت راه‌پیمایی در خیابان‌ها یا میدان‌های شهر صورت می‌گیرد. در تظاهرات خیابانی گروهی از مردم در خیابان‌ها و میدان‌های شهر همراه با سر دادن شعار و بالا بردن پرده‌نوشته حرکت و تجمع می‌کنند.27
تظاهرات ازجمله آزادی‌هایی است که بر اساس آن، افراد مطالبات و اعتراضات خود را در مقابل قدرت عمومی ابراز می‌کنند؛ بنابراین می‌توان گفت تظاهرات یعنی گروهی از افراد، با حضور در معابر عمومی و استفاده از یک فرصت نمایشی به بیان خواستۀ جمعی خود بپردازند.28
3. سلاح
سلاح به ابزار و آلتی گفته می‌شود که با آن می‌جنگند.29 سلاح انواع مختلف دارد، ولی به‌طور کلی به دو نوع سلاح سرد و گرم تقسیم می‌شود. سلاح سرد، سلاحی است که آتشین نمی‌شود؛ مانند پنجه بوکس، شوکر، کارد، خنجر، قمه، شمشیر. سلاح گرم، سلاحی آتشین مانند تفنگ، نارنجک، کوکتل مولوتف و انواع بمب است.30
برخی دیگر نیز سلاح را بر اساس کارایی و هدف ساخت آن به دو دستۀ «سلاح بالطبع» و «سلاح بالقصد» تقسیم‌بندی کرده‌اند.31 سلاح بالطبع، مانند شمشیر و تانک و توپ، و سلاح بالقصد مانند چکش و چاقو است که به قصد جنگ و دفاع و منازعه و قتل و ضرب و جرح استفاده شود.32
با توجه به اطلاق عنوان «سلاح» در این اصل باید در نظر داشت درج قید «بدون حمل سلاح» برای جواز آزادی تشکیل اجتماعات و راه‌پیمایی‌ها، شامل هر نوع سلاح سرد و گرم و سلاح بالطبع و بالقصد می‌شود. حمل سلاح از جانب افراد، اعضای حزب و هواخواهانش می‌تواند نشانۀ ناتوانی دولت در برقراری نظم، نشانۀ تهدید مقامات قانونی یا به‌منظور بر هم زدن امنیت و آرامش عمومی جامعه باشد که به هر حال قانون اساسی صریحاً آن را منع کرده است.
4. مبانی اسلام
در اصل 27 قانون اساسی، آزادی تشکیل اجتماعات و راه‌پیمایی‌ها به عدم اخلال به مبانی اسلام مقید و محدود شده است. علاوه بر این اصطلاح، عباراتی همچون «موازین اسلام» و «احکام اسلام» نیز ازجمله محدودیت‌های دیگر آزادی‌اند که در قانون اساسی استفاده می‌شوند که البته هریک از این موارد واجد معنای خاصی هستند.33
در مقام بیان منظورِ قانون‌گذار از این اصطلاح، برخی با توجه به بندهای شش‌گانۀ اصل دوم قانون اساسی34 که پایه و مبانی نظام جمهوری اسلامی را بیان کرده است،35 «مبانی اسلام» در اصل 27 قانون اساسی را به اصول دین و مذهب در بندهای شش‌گانۀ این اصل تعمیم داده‌اند،36 اما کامل‌ترین تعریف از عبارت «مبانی اسلام»، آن را معادل با مسائل ضروری دین دانسته است: «خواه در مسائل اعتقادی باشد، مانند توحید و معاد و عصمت انبیا و ائمه معصومین علیهم‌السلام و امثال آن، و خواه در فروع دین و احکام و قوانین اسلام، و خواه در مسائل اخلاقی و اجتماعی باشد».37
تحقیقات انجام‌شده در نظرات امام خمینی(ره) نیز مؤید این مطلب است که ضروریات دین تنها شامل اصول و فروع دین نمی‌شود و هریک از احکام و مسائل ضروری اسلام نیز در زمرۀ ضروریات به حساب خواهد آمد.38
بنا بر این تعاریف، مناسب آن است که مبانی اسلام را هر معرفت و گزارۀ ضروری اسلام اعم از اعتقادات، اخلاقیات و احکام و نیز مقدسات و شعائر و مناسک دین معرفی کرد که از لحاظ حوزۀ حکومت و شمول، محدود به قید «ضروری» است؛ لذا آن دسته از تعاریفی که اصطلاح «مخل به مبانی اسلام» را به تکذیب و انکار و وهن مطلق معتقدات تعبیر کرده‌اند39 صحیح نیستند و تعریف مناسب از این اصطلاح آن است که سبب تضعیف ضروریات دین، یا ایجاد بدبینی و شک و تردید نسبت به این موارد شود.40
گفتنی است که شورای عالی انقلاب فرهنگی نیز در تعریف خود از این اصطلاح آن را عمل، بیان یا اثری دانسته است که در اعتقاد یا التزام عملی جامعه به ضروریات اسلام ایجاد رخنه و تزلزل نماید یا موجب هتک حرمت اسلام، ضروریات دینی و شعائر و مقدسات آن شود.41
حال که در مقام بیان تعاریف خود از عبارت «مبانی اسلام» بر قید «ضروری» تأکید کردیم، لازم است تا این موضوع را به‌روشنی مشخص کنیم؛ چراکه بنا بر تعاریف ارائه‌شده ممکن است همۀ احکام، عقاید و اخلاقیات جزء ضروریات دین محسوب شوند و درنتیجه مبانی اسلام هم‌معنا با موازین یا احکام اسلام در نظر گرفته شود.
در این خصوص می‌شود گفت برخی ضرورى دین را بر دو قسم دانسته‌اند: ضرورى خاص و ضرورى عام. در این تقسیم‌بندی، ضرورى خاص آن است که ثبوت آن از صاحب دین برای شخص خاصی بدیهى باشد، نه هرکس از اهل دین، و ضرورى عام آن است که آن موضوع براى هرکه داخل در آن دین باشد بدیهى باشد. البته ارائه‌دهندۀ این تعریف خود بر این نکته تأکید کرده است که مراد از ضرورى دین که مطلقاً ذکر می‌گردد معناى دوم آن است.42 در تعریف دیگری از این عبارت گفته شده است که منظور از ضرورى دین چیزى است که هرکس با مسلمین مقدارى معاشرت داشته باشد، مى‌فهمد مسلمانان به آن پایبند هستند.43
به‌طور کلی آنچه در ضروری دانستن یک عمل به‌عنوان شاخص و معیار قلمداد شده است، عدم وجود تردید در آن موضوع و بدیهی بودن آن است که از بارزترین مصادیق آن می‌توان به وجوب نماز و روزه اشاره کرد.44 اهمیت ضروریات اسلام از این نکته سرچشمه می‌گیرد که مسلمانانى که منکر خدا یا پیغمبر شوند، یا حکم ضرورى دین را انکار کنند، درصورتى‌که منکر شدن آن حکم، به انکار خدا یا پیغمبر برگردد «مرتد» محسوب می‌شوند؛45 حال آنکه چنین حکمی در خصوص مطلق احکام و موازین اسلام حاکم نیست.
یکی از موارد اختلافی در برداشت از مفهوم «ضروری دین»، این است که جهت ضروری شناخته شدن یک حکم شرعی آیا باید اجماع مسلمین را معیار قرار داد یا اجماع شیعیان را؟
در پاسخ به این سؤال بنا بر تعاریف ارائه‌شده باید نتیجه گرفت که از نظر بیشتر فقها ضروریات اسلام مبتنی بر نظر اجماعی تمام مسلمانان اعم از شیعه و اهل سنت است،46 هرچند برخی حکمى را که بین اهل دین یا اهل مذهبِ تشیع، قطعى و مسلم باشد ضرورى دین خوانده‌اند؛47 بنابراین موضوعاتی همچون نقدِ تفاوت دیۀ مسلمان و غیرمسلمان که از ضروریات فقه اسلام نیست و برخی از فرق اهل سنت و نیز برخی از فقهاى شیعه در آن موضوع اختلاف‌نظر دارند48 جزء محدودیت‌های اصل 27 قانون اساسی نیستند.
بررسی مشروح مذاکرات مجلس بررسی نهایی قانون اساسی ذیل اصل 24 در خصوص قید «مبانی اسلام» نیز نشان می‌دهد نمایندگان این مجلس از درج عبارت «مبانی اسلام»، ضروری دین را در نظر داشته‌اند.
تحلیل نظرات و رویۀ شورای نگهبان دربارۀ اصل بیست‌وهفت
شورای نگهبان در خصوص اصل ۲۷ قانون اساسی نظر تفسیری و مشورتی ندارد، اما در اظهارنظر دربارۀ مصوبات مجلس شورای اسلامی در دو مورد به اصل ۲۷ اشاره شده است.
در خصوص تشکیل اجتماعات و برگزاری راه‌پیمایی‌های موضوع اصل 27 قانون اساسی، تبصره 2 ماده 6 «طرح فعالیت احزاب، جمعیت‌ها و انجمن‌های سیاسی و صنفی و انجمن‌های اسلامی یا اقلیت‌های دینی شناخته‌شده» مصوب 18تیر1360 تشکیل اجتماعات و راه‌پیمایی‌ها را آزاد اعلام کرد، ولی برگزاری آن در پارک‌ها، میادین و معابر عمومی را منوط به کسب مجوز از وزارت کشور کرد.
شورای نگهبان به آن قسمت از تبصره 2 که راه‌پیمایی در معابر عمومی را منوط به کسب مجوز از وزارت کشور کرده بود، ایراد وارد کرد و آن را مغایر با قانون اساسی دانست. نظر شورای نگهبان بدین شرح اعلام شد: «آن قسمت از تبصره 2 ماده 6 که تشکیل راه‌پیمایی در معابر عمومی را منوط به کسب اجازه قبلی از وزارت کشور دانسته، با توجه به اینکه اصولاً راه‌پیمایی در غیر معابر عمومی مصداق ندارد و طبق اصل 27 قانون اساسی تشکیل راه‌پیمایی بدون حمل سلاح و درصورتی‌که مخل به مبانی اسلام نباشد، بدون قید دیگری آزاد است، مغایر قانون اساسی می‌باشد».50 در واقع نظر شورای نگهبان و استنباط او از اصل 27 قانون اساسی این بود که برای برگزاری راه‌پیمایی و تشکیل اجتماعات، جز دو شرط عدم حمل سلاح و مخل مبانی اسلام نبودن، چیز دیگری شرط نیست و قید اخذ مجوز از وزارت کشور قید اضافی است که در قانون اساسی نیامده است و آوردن این قید در قانون عادی، برقراری محدودیتی است که موردنظر قانون اساسی نبوده است. راجع به مکان تشکیل اجتماعات نیز چون تشکیل آن‌ها در میادین شهر و پارک‌های عمومی و نیز در اماکن خصوصی یا اماکن غیر از میادین و پارک‌ها امکان‌پذیر است، این امر منطقی است که برای تشکیل آن‌ها در میادین و پارک‌های عمومی کسب مجوز از وزارت کشور لازم باشد؛ چراکه برگزاری تجمعات در میادین و پارک‌های عمومی بدون هماهنگی با نهادهای دولتی و دستگاه‌های مسئول می‌تواند مخل نظم و امنیت عمومی شود؛ لذا در اصلاح تبصره 2 ماده 6 این قانون که مجلس آن را انجام داد، صرف اطلاع دادن به وزارت کشور برای برگزاری راه‌پیمایی‌ها کافی دانسته شد و تشکیل اجتماعات در میادین و پارک‌های عمومی هم منوط به کسب مجوز از وزارت کشور اعلام شد و مصوبه درنهایت به تأیید شورای نگهبان رسید.51
اما این موضوع در اصلاح قانون احزاب در سال 1394 به‌نحو دیگری مطرح شد و برگزاری راه‌پیمایی‌ها و تشکیل اجتماعات منوط به اطلاع و صدور مجوز وزارت کشور و استانداری‌ها شد و با ایراد شورای نگهبان نیز مواجه نشد52 و بدین ترتیب قانون سال 1360 منسوخ گردید.
ماده 53۴ آیین‌نامه «چگونگی تأمین امنیت اجتماعات و راه‌پیمایی‌های قانونی» مصوب 31شهریور1381 هیئت‌وزیران نیز برگزارکنندگان اجتماعات و راه‌پیمایی را مکلف کرده است که حداقل یک هفته قبل از برگزاری مراسم تقاضای مجوز کنند.
با توجه به نظرات شورای نگهبان در خصوص این اصل به نظر می‌رسد شورای نگهبان نخست در قبال آزادی تشکیل اجتماعات، شیوه تأمینی با اجازۀ قبلی را پذیرفته و در خصوص آزادی راه‌پیمایی‌ها از شیوۀ اعلام قبلی تبعیت کرده است، اما اکنون اعلام قبلی و کسب مجوز از وزارت کشور و استانداری‌ها برای برگزاری راه‌پیمایی‌ها و تشکیل اجتماعات را مغایر اصل 27 نمی‌داند.
شورای نگهبان یک بار دیگر نیز به استناد اصل 27 مصوبه‌ای از مجلس شورای اسلامی را مغایر قانون اساسی اعلام کرد. در طرح جرائم سیاسی مصوب 8خرداد1380 مجلس شورای اسلامی، شورای نگهبان در نامه شمارۀ 1622/21/80 مورخ 2تیر1380 اطلاق ماده 1 و2 را مغایر با اصل 27 قانون اساسی اعلام کرد. در ماده 1 این‌طور آمده بود که جرم سیاسی شامل فعل یا ترک فعلی است که به انگیزۀ سیاسی علیه نظام سیاسی مستقر، حاکمیت دولت، مدیریت سیاسی کشور، مصالح نظام جمهوری اسلامی، یا حقوق سیاسی، اجتماعی و فرهنگی شهروندان و آزادی‌های قانونی ارتکاب یابد. در ماده 2 نیز مصادیق جرائم سیاسی تعیین شده بود که شورای نگهبان اطلاق ماده و تبصره و بندهای (الف) و (ب) آن را خلاف اصل 27 اعلام کرد.54
اما مجلس شورای اسلامی این دو ماده را اصلاح نکرد و شورای نگهبان در نامه شماره 2227/30/80 مورخ 19دی1381 اعلام کرد: «با توجه به اینکه هیچ‌گونه تغییری در ماده 1به عمل نیامده است، اشکال شرعی و قانون اساسی بند (1) قبلی کما‌کان به قوت خود باقی است.» لذا با توجه به اصرار مجلس بر مصوبه خویش، این مصوبه به مجمع تشخیص مصلحت نظام ارجاع شد. مجمع تشخیص مصلحت نظام نیز در نامه‌ای به رئیس مجلس شورای اسلامی اعلام کرد: «با عنایت به تکلیف قوه قضائیه در تهیۀ لایحه برای «تعریف جرم سیاسی و تفکیک آن از سایر جرائم در قانون برنامۀ چهارم توسعۀ اقتصادی، فرهنگی و اجتماعی جمهوری اسلامی ایران» (بند «و» ماده 130)، بررسی موضوع اختلافی مزبور متوقف گردد».
از نظر شورای نگهبان در خصوص این مصوبه رویۀ خاصی استنباط نمی‌شود.
بررسی ابهامات و ایرادات اصل بیست‌وهفت
به‌رغم تلاش قانون‌گذار اساسی و عادی، اصل ۲۷ قانون اساسی ابهامات و ایراداتی دارد که پس از گذشت سال‌ها از تصویب قانون اساسی برطرف نشده و میان حقوق‌دانان و مجریان قانون اختلاف ایجاد کرده است.
مهم‌ترین ابهام در خصوص این اصل، رویکرد قانون‌گذار به اعطای آزادی و حق تشکیل اجتماع و راه‌پیمایی به شهروندان است. به کار بردن دو اصطلاح «اجتماعات» و «راه‌پیمایی‌ها» در کنار همدیگر و با وجود تفاوت ماهوی این دو موضوع بر ایجاد این ابهام افزوده است.
گفتنی است قانون‌گذار اساسی در اصل مورد اشاره با ذکر آن در فصل حقوق ملت، این آزادی را جزء حقوق و آزادی‌های مشروع و اساسی ملت دانسته و در اصل نهم نیز حفظ آن را وظیفۀ دولت و آحاد ملت عنوان کرده و سلب کامل و دائم آن را به هر بهانه‌ای ازجمله به نام حفظ استقلال و تمامیت ارضی کشور، مردود اعلام کرده است؛ از طرف دیگر با قید عدم حمل سلاح و عدم اخلال در مبانی اسلام و نیز با توجه به عدم تصریح به اخذ مجوز در اِعمال این حق، به نظر می‌رسد قانون‌گذار اساسی، شیوۀ اعلام قبلی و نظارت پسینی در برابر اجازۀ قبلی را در برگزاری تجمع یا راه‌پیمایی پذیرفته است، اما قانون‌گذار عادی موضعی متفاوت در خصوص شیوۀ اعطای مجوز به تشکیل اجتماعات و برگزاری راه‌پیمایی‌ها در پیش گرفته است و به‌طور مطلق برگزاری راه‌پیمایی و برگزاری تجمع در فضای باز را به اخذ مجوز منوط کرده است و برگزاری تجمع در مکان محصور یا مسقف را با اطلاع و اعلام قبلی بلامانع دانسته است.
نتیجه‌گیری و پیشنهادات
با توجه به مطالبی که بیان شد، مقنِّن اساسی دربارۀ اصل ۲۷ قانون اساسی دو هدف اصلی داشته است:
1. اصل آزادی راه‌پیمایی و برگزاری اجتماعات شناسایی شود و افراد کشور به‌آسانی بتوانند از این حق استفاده کنند.
2. مبانی شرعی نظام و موازین اسلامی و نظم و امنیت عمومی به بهانۀ استفاده از اصل فوق تهدید نشوند و مصون از تعدی باشند.
البته دغدغۀ دیگر مقنِّن اساسی، امکان سوءاستفادۀ مقامات حکومتی از موارد مذکور در بند 2 بوده است. مطابق با اصل ۹ قانون اساسی، همان طور که «هیچ فرد یا گروه یا مقامی حق ندارد به نام استفاده از آزادی به استقلال سیاسی، فرهنگی، اقتصادی، نظامی و تمامیت ارضیِ ایران کمترین خدشه‌ای وارد کند» توأماً «هیچ مقامی حق ندارد به نام حفظ استقلال و تمامیت ارضی کشور آزادی‌های مشروع را، هر چند با وضع قوانین و مقررات، سلب کند». در اصل 27 نیز سعی شده میان آزادی‌های عمومی و مصالح عمومی تعادل برقرار شود.
به‌نظر می‌رسد تمتّع از حق برگزاری اجتماعات، نیازمند قانونی جامع‌الاطراف برای تأمین و تضمین توأمانِ حق فوق در عین تأمین امنیت عمومی، نظم عمومی، و حفظ موازین شرعی باشد؛ هرچند در این زمینه با خلأ قانون‌گذاری مواجه نیستیم، باید قوانین عادی تضمینی محکم برای اعطای مجوز طبق نص قانون و بدون اعمال نظرات شخصی و سلیقه‌ای داشته باشند تا مرّ قانون اجرا شود و آزادی برگزاری تجمع و راه‌پیمایی تأمین گردد. به نظر می‌رسد این قانون باید دربردارندۀ موارد زیر باشد:
1. موارد اخلال در مبانی اسلامی و مرجع تشخیص‌دهندۀ واجد صلاحیت به تصریح مشخص شود.
2. مرجعی قضایی (ترجیحاً شعبه‌ای از دیوان عدالت اداری) برای دادخواهی در صورت عدم صدور مجوز تعیین شود. البته این امر به شرطی مفید خواهد بود که رسیدگی و صدور رأی در حداقل زمان ممکن صورت پذیرد.
3. امنیت تجمع‌کنندگان تضمین شود و تأمین امنیت نیز ضمانت اجرایی محکمی داشته باشد. همچنین باید تمهیدی اندیشیده شود که ندادنِ اجازۀ تشکیل اجتماع یا انحلال آن در صورت تشکیل و متفرق کردن جمعیت، تنها هنگامی مجاز باشد که مأموران انتظامی نتوانند به‌گونۀ دیگری نظم عمومی را حفظ کنند.