الگوی مالزی؛ گذر از بحران با بودجه‌ریزی عملکردی

گروه اقتصادی:  این اصلاحات که بخشی از برنامه بلندمدت توسعه این کشور محسوب می‌شود، مالزی را به الگویی برای سایر اقتصادهای نوظهور منطقه تبدیل کرده است.
مالزی به طور رسمی در اوایل دهه ۲۰۰۰ و به‌ویژه با اجرای «برنامه تحول دولت» (Government Transformation Program موسوم به GTP) در سال ۲۰۰۹، بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد را به عنوان یک اولویت استراتژیک در دستور کار قرار داد. این برنامه با هدف بهبود کیفیت خدمات عمومی و پاسخگویی بیشتر طراحی شد.
برنامه تحول دولت مالزی یک ابتکار اصلاحی بلندپروازانه بود که در سال ۲۰۰۹ تحت رهبری نخست‌وزیر وقت، نجیب رزاق، راه‌اندازی شد. این برنامه به عنوان نقشه راه اصلاحات دولت طراحی شد و هدف اصلی آن، تحول اساسی در نحوه ارائه خدمات عمومی و بهبود کیفیت زندگی شهروندان بود.
این برنامه، ۷ اولویت را ابتدا شناسایی کرد و سپس به عنوان اصلی‌ترین اهداف دولت به اجرا گذاشت. کاهش جرم و جنایت، مبارزه با فساد، ارتقای آموزش، فقرزدایی، حمل‌و‌نقل روستایی و شهری و در نهایت بهبود خدمات بهداشت.
اما دولت مالزی برای اجرای این اهداف راهی جز بودجه‌ریزی بر مبنای عملکرد پیش روی خود ندید و در این راه، رویکردی تدریجی و گام به گام را در پیش گرفت. چنانکه هر وزارتخانه موظف به تعریف برنامه‌های استراتژیک با اهداف کمّی و قابل اندازه‌گیری برای هر برنامه، شاخص‌های عملکردی تعریف شد که مستقیماً به نتایج و برآیندها مرتبط بودند و در نهایت تخصیص بودجه به میزان دستیابی به اهداف عملکردی وابسته شد.

 تحول مالی عمومی
ستون فقرات بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد در کشوری مانند مالزی، راه‌اندازی «سامانه اطلاعات مدیریت مالی دولت» (Government Financial Management Information System - GFMIS) بود؛ سامانه‌ای بلندپروازانه با سرمایه‌گذاری ۲٫۳ میلیارد رینگیتی که امکان ردیابی آنلاین بودجه و هزینه‌ها را فراهم می‌کرد. این سامانه در سال ۲۰۰۶ به صورت آزمایشی راه‌اندازی و در سال ۲۰۰۹ به طور کامل در سطح تمام وزارتخانه‌ها و دستگاه‌های دولتی مالزی اجرا شد.
این سامانه ویژگی‌های فنی منحصر به‌فردی دارد. چنانکه بیش از ۸۰۰ دستگاه دولتی در یک پلتفرم با این سامانه به هم متصل شده‌اند و همزمان ۲۶ بانک تجاری نیز یکپارچه‌سازی شده و ماهانه۵ میلیون تراکنش در این سامانه پردازش می‌شود.
سامانه GFMIS امکان پیوند مستقیم بین تخصیص بودجه و دستاوردهای عملکردی را فراهم کرده است؛ این سامانه زمان پردازش درخواست‌های پرداخت را از ۳۰ روز به ۷ روز کاهش داده و فرآیندهای بوروکراسی مبتنی بر کاغذبازی را تا سطح ۶۰ درصد کمتر کرده است. اما به این موضوع بپردازیم که سامانه اطلاعات مدیریت مالی دولت مالزی اصلاً چه چیزی است که مدیریت کل چرخه بودجه‌ریزی و مالی دولت این کشور را متحول کرده است؟
سامانه GFMIS چهار ماژول اصلی دارد: ماژول اول برای بودجه‌ریزی (Budgeting Module) است. در این بخش برنامه‌ریزی و پیش‌بینی بودجه چندساله به همراه تخصیص اعتبار بر اساس برنامه‌های عملیاتی صورت می‌گیرد و بودجه در پیوند مستقیم با شاخص‌های عملکرد است.  ماژول دوم، حسابداری (Accounting Module) است. ثبت خودکار کلیه تراکنش‌های مالی و تهیه گزارش‌های مالی بر مبنای استانداردهای بین‌المللی در این ماژول انجام می‌شود. 
 ماژول سوم، مدیریت تعهدات (Commitment Control Module) است که تعهدات مالی را در مراحل مختلف ردیابی می‌کند و به دستگاه‌های اجرایی اجازه تجاوز از اعتبار مصوب خود را نمی‌دهد. نکته جالب اینکه این ماژول مجهز به «هشدار خودکار» برای کسری بودجه دستگاه‌هاست.
در نهایت ماژول خرید و تدارکات (Procurement Module) در این سامانه است که مدیریت کل فرآیند مناقصات و مزایده‌ها و شفاف‌سازی فرآیند خریدهای دولتی را به عهده می‌گیرد.

چه نتایجی گرفتند؟
در اینجا نگاهی مبتنی بر آمار و ارقام به نتایج اجرای بودجه‌ریزی عملیاتی در کشور مالزی داریم.
بر اساس گزارش بانک جهانی، شفافیت بودجه‌ای مالزی در شاخص بودجه باز (OBI) از امتیاز ۵۲ از ۱۰۰ در سال ۲۰۱۲ به ۶۶ از ۱۰۰ در سال ۲۰۲۱ افزایش یافته است.  در بخش بهداشت و درمان، شاخص «زمان انتظار برای خدمات تخصصی» در بیمارستان‌های دولتی به طور متوسط ۳۰درصد کاهش یافته است. در بخش آموزش، «نرخ ثبت‌نام خالص در مدارس ابتدایی» به ۹۸.۵ درصد در سال ۲۰۲۲ رسیده است.
بر اساس گزارش وزارت دارایی مالزی، «تأخیر در پروژه‌های عمرانی ملی» از ۲۵درصد در سال ۲۰۱۰ به ۱۲درصد در سال ۲۰۲۲ کاهش یافته است. کسری بودجه دولت مرکزی از ۶.۷درصد از تولید ناخالص داخلی در سال ۲۰۰۹ به ۴.۵درصد در سال ۲۰۲۳ کاهش یافته و هزینه‌های عملیاتی دولت نسبت به تولید ناخالص داخلی بهبود یافته و فضای بیشتری برای سرمایه‌گذاری‌های مولد ایجاد شده است.

چه مشکلاتی داشتند؟
مالزی هم مانند بسیاری از کشورهای در حال توسعه، برای ایجاد زیرساخت چنین عملکردی با چالش‌های ریز و درشت مواجه بوده است. در مالزی سیستم سنتی «هزینه‌محور» در بدنه دولت نهادینه شده بود و مدیران ترجیح می‌دادند بر اساس سوابق گذشته بودجه دریافت کنند نه بر مبنای عملکرد. دولت مالزی برای غلبه بر این چالش برنامه‌های آموزشی گسترده برای ۵۰ هزار کارمند دولت را با سیستم پاداش برای مدیران عملکردمحور اجرایی کرد. چالش دیگر، تفاوت فاحش در توانایی وزارتخانه‌ها در تدوین برنامه عملیاتی بود که دولت با ایجاد «واحدهای تحول عملکرد» در هر وزارتخانه و تدوین دستورالعمل‌های استاندارد برای تمام دستگاه‌ها به این مشکل نیز فائق آمد.

درس‌هایی که باید بگیریم
 تجربه مالزی سه درس کلیدی برای کشورهای در حال توسعه دارد: اول اینکه یادمان باشد فناوری تنها تسهیلگر است، نه معجزه‌گر! سامانه GFMIS با وجود پردازش ۵ میلیون تراکنش ماهانه، بدون «اراده سیاسی» و «برنامه تحول دولت» هرگز نمی‌توانست موفق شود. این اراده بود که ۵۰هزار کارمند دولت را آموزش داد و فرهنگ «هزینه‌محوری» را به «نتیجه‌محوری» تغییر داد.
نکته دوم اینکه تحول، نیازمند صبر و برنامه تدریجی است: مالزی یک‌شبه به بودجه‌ریزی عملکردی نرسید. این کشور با اجرای آزمایشی در ۱۰ وزارتخانه آغاز کرد و طی ۵ سال آن را گسترش داد. این صبر، اجازه داد مقاومت‌های بوروکراتیک مدیریت شود.
دست آخر باید بدانیم شفافیت، داروی فساد است: وقتی تمام ۸۰۰ دستگاه دولتی در یک سامانه یکپارچه شوند و هر تراکنش مالی قابل ردیابی باشد، فساد مالی تا ۶۰درصد کاهش می‌یابد. همین شفافیت بود که امتیاز مالزی در شاخص بودجه باز را از ۵۲ به ۶۶ رسان