معاون سیاستگذاری و راهبردی سازمان برنامه و بودجه در گفت گو با «ایران» مطرح کرد
بازآفرینیحکمرانی اقتصادی با بودجه ۱۴۰۵
در لایحه بودجه سال ۱۴۰۵، ادغام نهادها و کوچکسازی دستگاههای اجرایی از خود دولـت آغاز میشود و معاونتهایی مثل معاون اقتصادی یا معاون اجرایی حذف میشوند
روز گذشته در حالی لایحه بودجه سال ۱۴۰۵ به مجلس شورای اسلامی ارائه شد که دکتر محمد قاسمی، معاون سیاستگذاری و راهبردی سازمان برنامه و بودجه، در این مورد میگوید این بودجه صرفاً یک سند مالی سالانه نیست، بلکه تلاشی برای تغییر مسیر سیاستگذاری اقتصادی کشور است. بودجهای که با کوچکسازی دولت، ادغام نهادهای موازی، مهار انباشت پروژههای نیمهتمام و تمرکز همزمان بر رشد اقتصادی و عدالت اجتماعی، میتواند چشمانداز معیشت مردم را بهطور معناداری تغییر دهد.
ایلیا پیرولی-گروه اقتصادی: دولت چهاردهم از همان روزهای اول فعالیت خود با مجموعهای از چالشهای کمسابقه داخلی و بینالمللی روبهرو شد؛ از فشار تحریمها و شوکهای ارزی گرفته تا ناترازیهای مزمن بودجهای، ناکارآمدی برخی ساختارها و موازیکاری گسترده میان نهادهای دولتی. در چنین فضایی، بودجهریزی دیگر نمیتوانست به شکل سنتی و صرفاً در قالب دفتر دخل وخرج ادامه یابد. امروز، همزمان با ارائه لایحه بودجه ۱۴۰۵ به مجلس، دولت تلاش کرده این سند را به نقطه آغاز اصلاحات ساختاری اقتصاد ایران تبدیل کند.
دکتر محمد قاسمی، معاون سیاستگذاری و راهبردی سازمان برنامه و بودجه کشور در گفتوگو با «ایران» تأکید میکند که بودجه ۱۴۰۵ بر پایه عملکرد واقعی سال گذشته و پیشبینیهای محتاطانه و منطقی برای سال آینده تدوین شده و برای اولینبار، نقش ابزاری فعال در سیاستگذاری اقتصادی را برعهده گرفته است. به گفته او، تعیین دقیق منابع و مصارف، مدیریت نرخ ارز، تمرکز بر معیشت دهکهای پایین، کاهش نقش دولت در تولید و توزیع کالاهای خصوصی و انرژی و جهتدهی منابع نفتی به سمت سرمایهگذاریهای آیندهساز، از مهمترین ویژگیهای این بودجه است.
به باور قاسمی، یکی از نقاط تمایز بودجه ۱۴۰۵، عبور از پرداختهای پراکنده و پروژههای انباشته به سمت ادغام نهادها، کوچکسازی ساختار دولت و تمرکز بر سیاستگذاری هدفمند است؛ رویکردی که هم به کاهش موازیکاری منجر میشود و هم از بازتولید پروژههای نیمهتمام و کمبازده جلوگیری میکند. او میگوید، اگر این اصلاحات همزمان با فعالتر شدن بخش خصوصی و غیردولتی، بهبود فضای کسبوکار و کاهش تنش در روابط خارجی پیش برود، اقتصاد ایران ظرفیت دستیابی به رشدهای بالاتر و حتی دو رقمی را دارد.
بودجه ۱۴۰۵، فراتر از اعداد و ردیفها، نماد یک پروژه ملی است؛ پروژهای برای تغییر مسیر حکمرانی اقتصادی، تقویت ثبات و عدالت اجتماعی و عبور از اقتصادی پراکنده و کمبازده به اقتصادی متمرکز، بهرهور و آیندهساز. پروژهای که دولت چهاردهم امیدوار است با ارائه آن به مجلس، فصل تازهای در سیاستگذاری اقتصادی کشور بگشاید؛ فصلی که در آن، رشد اقتصادی نه یک شعار، بلکه مبنای بهبود واقعی معیشت مردم باشد.
این دومین باری است که دولت چهاردهم لایحه بودجه را به مجلس میبرد و تفاوت آن با سال قبل این است که صفر تا صد کار در تیم اقتصادی جدید جلو برده شده است. اما اجازه دهید قبل از شروع بحث درباره بودجه به عنوان سند مالی یک سال آینده دولت، این سؤال را مطرح کنم که آیا دولت چهاردهم زمانی که روی کار آمد و اکنون که در سال دوم فعالیت خود قرار دارد، چه برنامه اقتصادی مشخصی در دستور کار دارد؟
سؤال بسیار مهمی است. دولت چهاردهم برآمده از یک حادثه برسرکار آمد، یعنی به طور مشخص، این دولت به طور روال عادی ایجاد نشد و این فرصت وجود نداشت که از قبل برنامهها و اهداف خود را مشخص کرده باشد، به همین دلیل، فرصتها بسیار کوتاه بود و تیمی که بعد از انتخابات ریاست جمهوری در تابستان ۱۴۰۳ دور هم جمع شدند، با یک واقعیت زمانی فشرده مواجه بودند.
به هر حال، اولین سؤالی که بلافاصله بعد از انتخابات و در همان روزهای ابتدایی مطرح شد، این بود که این دولت چه برنامهای به لحاظ اقتصادی برای مدیریت کشور دارد. رئیسجمهوری محترم، جناب آقای دکتر پزشکیان، در زمان انتخابات یک موضوع را به صراحت مطرح کرده بودند و آن هم این بود که من میخواهم برنامه هفتم پیشرفت را اجرا کنم. چون خود ایشان در جریان تدوین آن برنامه در مجلس حاضر بودند، بنابراین اشراف کافی به نقاط قوت و ضعف آن برنامه داشتند.
در همین چهارچوب، تیم اقتصادی دولت بلافاصله شکل گرفت و حدود یک ماه بعد از تشکیل دولت، یعنی درست زمانی که کابینه مستقر شد، آقای دکتر علی طیبنیا مأموریتی را برعهده گرفتند. این مأموریت ناظر بر آن بود که ذیل برنامه هفتم، یک برنامه اقدام مشخص و متناسب با اولویتهای کشور تهیه شود؛ اولویتهایی که توسط دستگاههای مختلف تنظیم شده بود. این کار انجام شد و برنامه اقدام، ذیل برنامه هفتم و در چهارچوب ماده ۱۱۹ تدوین شد.
در این چهارچوب، پنج هدف مشخص انتخاب شد. هدف اول، برقراری «ثبات اقتصادی» بود که ذیل آن موضوعاتی مانند رفع ناترازی بانکی، رفع ناترازی بودجه، تقویت حکمرانی ریال و سایر موارد قرار میگرفت؛ مجموعهای از اقداماتی که قرار بود در نهایت منجر به ثبات اقتصادی شود و خود را در قالب «کاهش تورم» نشان دهد که مسئولیت عمده این بخش به بانک مرکزی واگذار شد.
هدف دوم، برنامه «بهبود رشد اقتصادی» بود. مسئولیت این بخش به وزارت امور اقتصادی و دارایی سپرده شد و موضوعاتی مانند نحوه تجهیز منابع مالی برای رشد اقتصادی و مجموعه مسائلی که به حوزه رشد برمیگشت، از جمله بهبود صادرات و سایر مؤلفههای مرتبط، در این برنامه تنظیم شد.
هدف سوم به وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی واگذار شد و محور آن «نظام جامعه یکپارچه رفاهی» بود. ذیل این هدف، به طور طبیعی موضوعاتی مانند اصلاح نظام بازنشستگی و سایر مسائل مرتبط قرار میگرفت.
در نهایت، دو مأموریت مهم نیز به سازمان برنامه و بودجه سپرده شد. مأموریت اول، موضوع «رفع ناترازی انرژی» و «رفع ناترازی آب» بود که در قالب برنامه «رفع ناترازی منابع» تعریف شد. مأموریت دوم نیز به «انتخاب و اجرای طرحهای پیشران» برای کشور اختصاص داشت. این برنامه قرار بود تا پایان سال ۱۴۰۳ تکمیل شود و مبنای عمل دولت قرار بگیرد. اکنون، ذیل شورای راهبری برنامه هفتم و با محوریت معاون اول رئیسجمهور، تمام اجزای این برنامه که ۲۶ جزء دارد، تهیه و تصویب شده و برخی از آنها نیز در حال اجراست.
اما در کنار این برنامهریزیها، کشور از همان روزهای اول با مسائلی مواجه شد که حداقل بعد از انقلاب و بویژه بعد از جنگ، کمتر سابقه داشت. ما با سطحی از فضای امنیتی روبهرو شدیم که از همان روز تحلیف و پس از آن آغاز شد؛ از جمله با ترور آقای هنیه در تهران و پس از آن، حوادث امنیتی متعددی که بهطور مستمر رخ میداد.
در اینجا لازم است مخاطبان شما و در واقع همه مردم ایران بدانند که همزمان با برنامه تحلیلیای که در دولت وجود داشت، یک جمعبندی دیگر هم مطرح بود و آن اینکه ما باید یک برنامه شرایط اضطرار هم داشته باشیم. این برنامه شرایط اضطرار، پیش از انتخابات آمریکا کلید زده شد و ذیل مدیریت آقای دکتر عارف دنبال شد. فرض اصلی این بود که در کنار برنامه عادی اداره کشور، باید خودمان را برای تشدید تحریمها آماده کنیم.
به همین دلیل، مجموعهای از جلسات برگزار شد و برنامههایی نیز تدوین شد. شما نتیجه این برنامهریزی را در دوره جنگ تحمیلی دیدید. بهرغم اینکه سطحی از غافلگیری در همه سطوح وجود داشت، اما به نظر من قضاوت کلی و درست این است که تیم اقتصادی دولت غافلگیری کمتری نسبت به سایر بخشها داشت؛ به دلیل همان برنامهای که از قبل تدوین شده بود.
به این ترتیب، بجز اختلالات جدیای که بویژه در ۴۸ ساعت اول وجود داشت، بعد از آن تسلط بر موضوعات ایجاد شد؛ چون همه دستگاهها میدانستند که بر مبنای آن برنامه، چه اقداماتی باید انجام دهند و آن اقدامات به سرعت در دستور کار قرار گرفت.
در مقطع فعلی نیز، بعد از عبور از آن فضای جنگ و در شرایطی که اکنون در آن قرار داریم، تدوین یک برنامه اقدام ۱۵ماهه جدید در دستور کار قرار گرفت که خوشبختانه این برنامه هم به پایان رسیده است. همچنین اقداماتی که در این مدت اخیر انجام گرفته و ادامه خواهد یافت، بر اساس همین برنامه است.
بنابراین، تیم اقتصادی دولت چهاردهم برنامه مشخصی برای اداره اقتصاد داشته و دارد، منتها طبیعتاً این برنامه متناسب با اتفاقاتی که رخ میدهد و شرایطی که پیش میآید، بهروز و اصلاح میشود.
اما آقای دکتر، بودجه سال ۱۴۰۴ هم مبتنی بر برنامه هفتم بود، یعنی بر اساس احکام آن تدوین و به مجلس ارائه شد. با این حال، حالا که حدود ۹ ماه از اجرای آن گذشته، تغییر ملموسی حس نشده و بخشی از موارد پیشبینیشده هنوز تحقق نیافته است. به نظر شما علت این فاصله میان پیشبینی و واقعیت چیست؟ آیا این به تحریمها بازمیگردد یا به نحوه تدوین و تنظیم بودجه بر اساس واقعیات اقتصادی و سیاسی کشور؟
وقتی دولتی سر کار میآید و برنامهای را تدوین میکند، طبیعتاً با مجموعهای از رویدادها روبهرو میشود که نمیتوان پیشبینی کامل آنها را داشت. اولاً، دولت چهاردهم با پدیدههایی مواجه شد که اوج آنها جنگ بود. در جنگ که حلوا پخش نمیکنند! در همه جنگها، هزینههای دولتها بالا میرود و در مقابل، درآمدهایشان کاهش پیدا میکند. این همان چیزی است که در اینجا هم رخ داد و فشار زیادی بر برنامههایی وارد کرد که به شکل معمولی و در شرایط عادی تنظیم شده بودند. طبیعی است که در چنین شرایطی اولویتها تغییر میکند و مسیر اجرای برنامهها دچار انحراف میشود. این یک نکته مهم است.
واقعیت غیرقابل انکاری وجود دارد: همه ارکان دولت به این باور رسیدهاند که وضع مردم مناسب نیست. وقتی رشد اقتصادی متوقف میشود، درآمد سرانه حقیقی هم کاهش مییابد. مقایسه با سال ۱۳۹۰ نشان میدهد که حدود ۳۰ درصد کاهش درآمد سرانه حقیقی داشتهایم. این شرایط دو اثر مهم بر برنامهریزی و نتایج برنامهها دارد.
اول اینکه، وقتی همه به ضرورت اصلاحات اقتصادی معتقدند و بخشی از این اصلاحات مربوط به قیمتهاست، در شرایطی که وضعیت معیشتی مردم مناسب نیست، دامنه عمل سیاستگذار محدود میشود. نمیتوان هر سیاست پولی، مالی یا انرژی را بدون توجه به حساسیت معیشت مردم اجرا کرد؛ محدوده سیاستگذاری اقتصادی کوچک میشود.
دوم اینکه، تحریمها واقعیتی هستند که بخشی از قدرت تصمیمگیری را از داخل کشور به خارج منتقل کردهاند. امروز، آقای دکتر مدنیزاده، آقای دکتر فرزین و آقای دکتر پورمحمدی هر یک در حوزه خود تلاش میکنند سیاستهای اقتصادی را اجرا کنند، اما در مقابل، بازیگری نشسته که بهصورت عامدانه در تلاش است اثر این سیاستها را خنثی کند.
این تفاوت اصلی سیاستگذاری اقتصادی در ایران با کشورهایی مانند ترکیه یا پاکستان است. آنجا، سیاستگذار یک سیاست پولی یا مالی را اجرا میکند و منتظر نتیجه میماند. اما در ایران، سیاستگذار همزمان باید مراقب باشد که اثر اقداماتش توسط تحریمها تخریب نشود. فقط به عنوان نمونه، تعداد کشتیهای ایرانی که در دوره جدید دولت ترامپ تحریم شدند، نشاندهنده شدت این نبرد خاموش است؛ نبردی که بازیگران آن کتوشلوار پوشیدهاند، یکی در آن طرف نشسته و فکر میکند چگونه اقتصاد را مختل کند و دیگری این طرف نشسته و تلاش میکند آن را مدیریت کند. این نبرد در حوزه نفت، نقلوانتقال پول و سایر بخشها جریان دارد. نتیجه طبیعی آن، بالا رفتن نرخ ارز و تورم است.
با این حال، فرض بر این است که کسانی که مسئولیت پذیرفتهاند، آگاهانه وارد چنین فضایی شدهاند و طبیعتاً باید تمام تلاش خود را برای کاهش مشکلات به کار گیرند.
در طول حدود یک سالی که از آغاز به کار کابینه میگذرد، ظرفیت تولید انرژی خورشیدی کشور تقریباً سه برابر شده است. یا همین الان، پروژه راهآهن شرق کشور، یعنی مسیر چابهار- زاهدان، انشاءالله تا پایان همین سال به بهرهبرداری میرسد. دولت یک برنامه میدانی برای عمران و توسعه زیرساختهای منطقه مکران دارد که در حال حاضر با سرعت در حال اجراست.
همچنین برنامه اروند تنظیم شده، برنامه سیستان و بلوچستان در دولت وجود دارد و به این ترتیب، مجموعهای از فعالیتها بهصورت همزمان در حال انجام است. علاوه بر این، دولت چهاردهم تا حدی به اولویتبندی پایبند بوده و تلاش کرده منابع محدود را صرف همین اولویتها کند. بهعنوان مثال، تا پایان امسال انشاءالله ظرفیت تولید برق از انرژی خورشیدی که اکنون حدود ۳۵۰۰ مگاوات است، به ۵ هزار مگاوات خواهد رسید. همچنین مرحلهای از متناسبسازی حقوق انجام شد و موارد دیگری نیز در دستور کار بوده است.
با توجه به اینکه خودتان اشاره کردید شرایط اقتصادی غیرقابل پیشبینی است و نیاز به تجدیدنظر و بهروزرسانی مداوم وجود دارد، پیش از آنکه وارد اهداف و کلیات برنامه بودجه سال ۱۴۰۵ شویم، یک نکته در بخشنامه این بودجه وجود دارد که مایلیم درباره آن توضیح بدهید. در این بخشنامه بر «انضباط مالی» و «واقعیسازی منابع» تأکید شده که بخشی از آن را هم توضیح دادید؛ اما وقتی متن بخشنامه را بررسی میکنیم، درباره کاهش هزینههای غیرضروری دولت صراحت روشنی دیده نمیشود. آیا این سکوت میتواند نشانهای از مقاومت نهادی در برابر کوچکسازی دولت باشد؟ ضمن اینکه رئیسجمهوری نیز بارها تأکید داشتهاند که ساختارهای موازی زیادی وجود دارد که عملاً بدون ضرورت برای آنها بودجه تعیین و تخصیص داده میشود. از سوی دیگر، نمونههایی هم هست که بودجهشان ظاهراً مستقل است، اما در عمل استقلال واقعی ندارند؛ برای مثال، صداوسیما. لطفاً این موضوع را برای ما توضیح بدهید.
اجازه بدهید از اینجا شروع کنم. چون شما سؤالتان را مشخصاً از بودجه ۱۴۰۵ مطرح کردید، ما هم پاسخ را از سمت منابع و ساختار بودجه باز میکنیم. اگر بخواهیم خیلی مستقیم به سؤال شما پاسخ بدهیم، واقعیت این است که دولتها وقتی با بودجه مواجه میشوند، با یک واقعیت بسیار مهم روبهرو هستند و آن اینکه بخش عمدهای از بودجه، «تعهد» است. یعنی وقتی شما یک نفر را در دولت استخدام میکنید، طبق محاسباتی که سازمان بازنشستگی انجام داده، عملاً تا ۱۶ دولت بعدی را «متعهد» کردهاید. فرض کنید یک فرد۳۰ سال کار میکند و بعد از آن هم ۳۰ سال پس از بازنشستگی در قید حیات است و حتی تا زمانی که آخرین دخترش ازدواج نکرده، آن مستمری همچنان پرداخت میشود.
بنابراین، وقتی یک دولت میخواهد بیاید و بگوید «من میخواهم کوچکسازی انجام بدهم»، باید ببیند چگونه قرار است تصمیمات قبلی را اصلاح کند. حالا این تصمیمات قبلی چیست؟ تصمیمات قبلی برمیگردد به این سؤال بنیادین که محدوده وظایف دولت چیست. مثلاً دولت در حوزه فرهنگ چه کاری باید انجام بدهد؟ در حوزه آموزش، در حوزه سلامت و سایر حوزهها چه نقشی دارد؟ شما مثال صداوسیما را زدید؛ بله، دقیقاً همین است.
این وظایف ابتدا در قانون اساسی میآید؛ مثلاً در اصل ۲۹ و اصل ۳۰. بعد این اصول تبدیل میشود به ساختار اداری: وزارتخانه، دستگاه، شرکت و الی آخر. بعد انواع و اقسام سازمانها شکل میگیرد، برایشان تشکیلات سازمانی نوشته میشود و این روند ادامه پیدا میکند تا جایی که شما حتی در دهستان هم، امتداد دولت را میبینید؛ از سطح کابینه تا پایینترین سطوح اجرایی.
حالا وقتی میگوییم کوچکسازی دولت، یعنی میخواهیم ببینیم چگونه میتوانیم این وظایف را «بازآرایی» کنیم. این کار، کاری بسیار پیچیده است.
یکی از نمونههای موفق این تجربه، اتفاقاً در آمریکا و در دوره ریاستجمهوری کلینتون رخ داد که تحت عنوان «بازآفرینی دولت» شناخته میشود و معاون اول آن زمان، آقای الگور، مسئولیت آن را برعهده داشت. در آن تجربه، آمدند یکبهیک بررسی کردند که دولت در حوزه سلامت دقیقاً چه کاری انجام میدهد، در سیاست خارجی چه میکند، حتی به سراغ سفارتخانهها رفتند و به همین ترتیب دولت را «بازآفرینی» کردند. نتیجه این فرآیند، «کاهش کسری بودجه» بود.
آقای دکتر پزشکیان بارها این موضوع را مطرح کردهاند و براساس آسیبشناسیای که دارند، میگویند اگر ما تورم داریم، بخش مهمی از آن ناشی از این است که یک دیوانسالاری بزرگ و گسترده برای دولت درست کردهایم؛ برای مجموعهای از وظایفی که بعضاً ذاتاً برعهده دولت هست و بعضاً هم اساساً نباید برعهده دولت باشد.
در این شرایط، چون منابع محدود است، برای تأمین مالی این ساختار بزرگ، مجبور به «چاپ پول» میشویم و این پول، «منشأ تورمی» میشود که امروز با آن مواجه هستیم. این تحلیل، به نظر من، صد درصد درست است.
اما نکته مهم اینجاست که حالا میخواهیم این تحلیل را در قالب یک بودجه سالانه پیاده کنیم؛ بودجهای که انگار داریم با آن یک عکس میگیریم از آن دولتی که وظایفش فراتر از ظرفیتها و منابعش شده است.
با توجه به تحلیل آقای دکتر پزشکیان درباره منشأ تورم و نقش دیوانسالاری گسترده دولت، آیا در قالب بودجه ۱۴۰۵، اقداماتی عملی برای کوچکسازی و بازآفرینی دولت انجام داده شده تا هم منابع محدود بهتر مدیریت شود و هم فشار تورمی کاهش یابد؟
بله، بودجه ۱۴۰۵، آغاز فرآیند بازآفرینی دولت در ایران است و این مسیر تا پایان دوره این دولت، یکی از برنامههای اصلی دولت خواهد بود. دولت با بازنگری و ادغام برخی ردیفها و معاونتها، به ویژه در نهاد ریاستجمهوری، از بالاترین سطح اجرایی خود شروع کرده و مسیر بازآفرینی ساختار دولت را کلید زده است. بازآفرینی ساختار دولت یعنی بازنگری و اصلاح نهادها، معاونتها و ردیفهای بودجه بهگونهای که دولت کارآمدتر، جمعوجورتر و شفافتر شود. این فرآیند شامل حذف یا ادغام بخشهای غیرضروری و کاهش موازیکاریهاست تا منابع و انرژی دولت به فعالیتهای اصلی و اثرگذار متمرکز شود.
بهعبارت دیگر، بازآفرینی ساختار دولت یعنی دولت از درون خود شروع کند: ابتدا نهادهای بالادستی مانند معاونتها و سازمانهای دولتی اصلاح میشوند، سپس این روند به سطح استانها و نهادهای فرهنگی و اجرایی گسترش پیدا میکند تا در نهایت کل ساختار دولت برای خدمت بهتر به مردم و مدیریت منابع بهینه شود.
اگر بخواهم مصداقی بگویم، ایشان صراحتاً مطرح کردند که چرا در نهاد ریاستجمهوری چند معاونت وجود دارد؟ به همین دلیل هم گفتند چرا باید معاونت اجرایی داشته باشیم؟ یا چرا باید معاونت اقتصادی داشته باشیم، وقتی دستگاههای دیگری برای این کار وجود دارد؟ بر همین اساس، برخی از این معاونتها یا در ساختار ادغام شدند یا اساساً در بودجه حذف شدند.
در مورد نهادهای فرهنگی و آن دسته از نهادهایی که خارج از اختیار دولت هستند، مثلاً در حوزه دانشگاهها که به نوعی شورای عالی انقلاب فرهنگی متولی آنهاست، یا برخی نهادهای فرهنگی دیگر که خارج از قوه مجریه قرار دارند، این اقدامات طبیعتاً محدودتر بوده، اما در همان چهارچوب نیز تغییراتی رخ داده است.
در بودجه ۱۴۰۵، آیا نرخ ارز صرفاً ابزاری برای پر کردن کسریهای پنهان دولت است یا قرار است به مسیر هدایتشده و واقعی سیاستگذاری تبدیل شود؟ چه تدابیری در نظر گرفته شده تا هم کنترل نرخ ارز ممکن شود و هم معیشت مردم از افت قدرت خرید محافظت شود؟
ما با یک واقعیت مهم روبهرو هستیم و آن این است که در دومین دوره بروز «بیماری هلندی» در کشور، یعنی فاصله سالهای ۱۳۸۴ تا ۱۳۹۰، ساختار اقتصادی ایران دچار تغییر اساسی شد. اگر بخواهیم عددی صحبت کنیم، در سال ۱۳۸۲ ـ اگر حافظهام یاری کند- واردات کشور کمتر از ۲۷ میلیارد دلار بود؛ اما در سال ۱۳۹۰ این رقم به حدود ۷۰ میلیارد دلار رسید. در نتیجه، کل ساختار تولید در ایران به نهادههای خارجی وابسته شد.
به همین دلیل، هر شوک ارزی بهمراتب سریعتر و عمیقتر وارد هزینههای تولید میشود. بنابراین، مسأله صرفاً روانی نیست؛ ساختار اقتصاد ایران بهشدت به دلارهای نفتی وابسته شده است.
این اتفاق هم موضوع سادهای نیست که بتوان گفت بهراحتی میشود آن را رفع کرد. به جایی رسیده بود که مثلاً قطعات خودروهای داخلی، مانند سمند یا پراید، در چین تولید میشد و به ایران وارد میشد؛ چرا؟ چون در سال ۱۳۹۰ بیش از ۱۰۰ میلیارد دلار درآمد نفتی وجود داشت و بهدلیل وفور ارز، تولید در خارج ارزانتر تمام میشد.
با آمدن تحریمها، کاهش درآمد نفتی و وقوع شوکهای ارزی متوالی، این وابستگی بهصورت تورم وارد اقتصاد ایران شد.
بودجه دولت هم بهگونهای تنظیم میشد که نحوه ورود پول نفت در آن، عملاً باعث میشد این ثروت بیننسلی، بهجای آنکه صرف عمران و توسعه شود، بهویژه در چند سال اخیر، به «نفت در برابر غذا» تبدیل شود؛ یعنی ما میگفتیم کالاهای اساسی و در مقابل، این مقدار نفت.
به طور مثال نفت قرار نیست خرج پرداخت حقوق یا هزینههای روزمره شود. هدف این است که این منابع صرف کارهای اساسی و آیندهساز شوند. مثلاً بهبود وسایل مصرفی مردم در خانه—مثل کولر، بخاری، یخچال یا موتورخانهها—که هم راحتی زندگی را بهتر میکند و هم مصرف انرژی را کاهش میدهد. به زبان ساده، نفت باید سرمایهگذاری شود، نه هزینههای روزمره.
وقتی میگوییم شدت انرژی بالاست، یعنی انرژی در کشور با بهرهوری کم مصرف میشود. وسایلی مثل کولرها، یخچالها و موتورخانههای قدیمی نمونه واضحی از این مشکل هستند. این تجهیزات انرژی زیادی مصرف میکنند و هزینهها را بالا میبرند. پس کمک به تعویض و بهینهسازی آنها هم زندگی مردم را راحتتر میکند و هم مصرف انرژی را کاهش میدهد.
بخشی از این منابع از محل درآمد نفت تأمین میشود، اما نه برای هزینههای جاری. نفت نقطه شروع است تا بتوانیم با آن سرمایهگذاری کنیم، آیندهسازی کنیم و مصرف انرژی را هوشمندانهتر کنیم.
البته هیچ ساختاری که طی دهههای گذشته شکل گرفته، مثل یک دکمه نیست که بتوانیم یکدفعه همه چیز را تغییر دهیم. این مسیر تدریجی است، اما مسیر درست است؛ با حمایت مردم و سرمایهگذاری هدفمند در حوزه انرژی، نتیجه ملموس و پایدار خواهد بود.
بودجه ۱۴۰۵، در این زمینه حاوی یک تغییر رویکرد است؛ به این معنا که با توجه به مجموعه تحولاتی که قرار است در سیاست ارزی رخ دهد، دولت یکی از برنامههای اصلیاش که مورد تأکید جناب آقای دکتر پزشکیان هم هست را در این حوزه دنبال میکند، معیشت مردم است. آن «نظام جامع رفاه و حمایت اجتماعی» که ما امیدواریم از سال ۱۴۰۵ بهتدریج اجرایی شود، در پی آن است که یارانهها را به مصرفکننده نهایی منتقل کند. این کار طبیعتاً بهصورت تدریجی انجام خواهد شد. به این ترتیب، دیگر قرار نیست بنویسیم این مقدار دلار ارز برای این میزان کالای اساسی؛ بلکه فرض بر این است که قدرت خرید مردم در حوزه کالاهای اساسی، بهویژه چهار دهک کمدرآمد جامعه، حتماً باید بهبود پیدا کند.
اجازه بدهید یک بار دیگر، چون موضوع مهم است، این نکته را تکرار کنم: با این اقدام که بهتدریج انجام خواهد شد، قدرت خرید حقیقی دهکهای پایین جامعه حتماً بهبود پیدا میکند. در مورد سایر دهکها نیز تلاش میشود که یا قدرت خریدشان کاهش پیدا نکند یا اگر هم تغییری رخ میدهد، عمدتاً در دهکهای بالای درآمدی باشد. به این ترتیب، امنیت غذایی مردم و امنیت قدرت خرید کالاهای اساسی برای کمدرآمدها بهبود پیدا میکند، برای طبقه متوسط حفظ میشود و ممکن است برای طبقه پردرآمد کاهش پیدا کند.
این موضوع را بیشتر توضیح بدهید در واقع بیان کنید که سرنوشت ارز ترجیحی در بودجه سال ۱۴۰۵ چگونه خواهد شد؟
همانطور که در سؤال قبلی اشاره شد، در بودجه ۱۴۰۵ چیزی به نام «ارز ترجیحی» به شکل گذشته نخواهیم داشت. هدف قبلی این ارز، تأمین امنیت غذایی برای سبد مشخصی از کالاها مثل مرغ، تخممرغ، روغن، لبنیات و گندم بود. حالا به جای تخصیص مستقیم ارز به کالا، این سیاست به شکل دیگری اجرا میشود.
دو بخش اصلی وجود دارد: اول، امنیت غذایی؛ یعنی همان سبد غذایی حداقلی که اقلامش مشخص است و منابع و مصارف آن در قالب هدفمندی یارانهها دیده شده است. دوم، ارز که در جای خودش در بودجه ظاهر میشود. هدف این است که حداقل چهار دهک جامعه بتوانند از این سیاست بهرهمند شوند. بنابراین معنای «ارز ترجیحی» در بودجه ۱۴۰۵ تغییر کرده است.
بودجه ۱۴۰۵ میتواند نقطه عطفی برای اصلاح تدریجی و واقعی حکمرانی اقتصادی باشد؟ این بودجه با رویکردی جدید و بستهبندی عملیاتی، دستگاهها را به تدریج وارد مسیر تغییر میکند؟
بله، طبیعی است. من بهعنوان کسی که حالا با بیستوهفتمین بودجهای مواجه است که بهنوعی درگیر آن بوده، میگویم این بودجه یکی از واقعیترین بودجهها به لحاظ منابع و مصارف است. یعنی دقیقاً مبتنی بر عملکرد واقعی ردیفهای درآمدی در سال ۱۴۰۴ و پیشبینیهای اقتصادی سال ۱۴۰۵ منابع درآمدی تنظیم شده و سپس بر مبنای این منابع و واقعیتها، مصارف چیده شده است. این یکی از ویژگیهای کلیدی بودجه است. امیدواریم مجلس محترم هم همراهی کند؛ هم همراهی سیاسی و هم همراهی فنی. این نکته اول.
نکته دوم این است که این یک شروع حرکت است. شما یادتان هست بودجه ۱۴۰۴ در چه فضایی نوشته شد؛ کابینه هنوز شکل نگرفته بود، اما بودجه به دلیل دو مرحلهای بودن، باید در شهریورماه به مجلس میرفت. به همین خاطر، خیلی سریع و بر مبنای همان ساختار قبلی نوشته شد.
اما بودجه ۱۴۰۵ اولین بودجهای است که بهطور کامل در دولت چهاردهم نوشته میشود. از این جهت میتوان گفت این بودجه واقعاً مسئولیتش بر عهده دولت است و دولت باید آن را بپذیرد. سازمان برنامه و بودجه هم به همین دلیل، علیرغم اینکه بودجه پر از تلخی است ـ و من همیشه گفتهام اگر ادبیات من را دنبال کرده باشید ـ ما میگوییم بودجه ایران کمبود عدد ندارد؛ بلکه تصویری است که از سیمای حکمرانی دولتی گرفته میشود؛ حکمرانیای که وارث چندین سال قانونگذاری است و خود را در قالب ساختارهای بودجهای نشان میدهد.
بنابراین اگر انشاءالله طی چند سال آینده همین مسیر ادامه پیدا کند، مطمئن هستیم که تغییرات بسیار زیادی حتی در همین ابزار، یعنی بودجه بهعنوان ابزار مدیریت اقتصادی کشور، رخ خواهد داد. نتیجه آن هم پاسخ به دو سؤال کلیدی است که بودجه باید به آنها جواب بدهد: کشور با چه هزینهای و با چه کیفیتی اداره میشود؟
همانطور که شما اشاره کردید، مسأله فقط شفافیت در تصمیمگیری نیست یا صرفاً عدد و حساب نیست؛ بلکه ما در عمل داریم به این سمت حرکت میکنیم که بودجه به یک ابزار واقعی حکمرانی اقتصادی تبدیل شود. این مسیر البته طولانی است. حتی در تجربهای مانند آمریکا، نزدیک به دو دهه طول کشید تا بتوان گفت این معیارها به چه اندازه به منطق نزدیک شدهاند.
خیلی از پروژههای نیمهتمام ماندهاند، برایشان بودجه تخصیص داده شده اما منابعی وجود نداشته. تکلیف این پروژهها چیست؟ آیا دولت گفته دیگر پروژه جدید وارد بودجه نمیکند؟
ابتدا در مورد کمبود منابع خیلی روشن و شفاف عرض میکنم. اول اینکه الان درآمد نفتی کشور بسیار کم است. دوم اینکه هزینهها فوقالعاده بالا رفته؛ الان هر یک درصد افزایش حقوق حداقل ۲۵ هزار میلیارد تومان هزینه دارد. این کاملاً روشن است.
سوم اینکه دولت طبیعتاً نمیتواند بگوید من همه کمبود منابع را فقط از محل مالیات جبران میکنم. اگرچه واقعاً درآمدهای مالیاتی در جاهایی که ظرفیت داشته افزایش پیدا کرده، اما انتشار اوراق هم محدودیت دارد. واقعیت این است که هم ظرفیت انتشار اوراق محدود است و هم هر ورقهای که دولت منتشر میکند، یعنی منابع کمتری به بخش خصوصی میرسد. بنابراین عمده مشکلات از این جنس است.
در سمت هزینهها هم باید توجه کرد که هر قانونی که به قوانین کشور اضافه میشود و بار مالی دارد، طبیعتاً باید منابعش هم دیده شود. اگر بخواهم خیلی خلاصه و ماندگار در ذهن بگویم، اگر برگردیم به سال ۱۳۹۵، انگار درآمدهای کشور حدود ۵ برابر شده اما هزینههای کشور ۱۰ برابر شده. این خلاصه اتفاقی است که افتاده. بنابراین دولت ناچار به اولویتبندی بوده است.
راجع به پروژهها، همانطور که عرض کردم، دولت الان برنامه توسعهای منطقهای دارد. کاری که در سازمان برنامه و بودجه در حال انجام است، این است که برای همه استانهای کشور یک برنامه تحول اقتصادی با کمک خود استانها در حال تهیه است.
این کار طبیعتاً نیاز به اولویتبندی جدی پروژهها دارد، با تمرکززدایی، تفویض اختیار، میدان دادن به بخش خصوصی، و اینکه نقش دولت بیشتر بشود در رفع موانع کسبوکار.
به این ترتیب، اتفاقی که در لایحه بودجه ۱۴۰۵ در حوزه طرحهای عمرانی افتاده، یک اولویتبندی سفت و سخت است. اینجا شاید یک خبری کمتر به آن توجه شده باشد: ما الان داریم عمل میکنیم. دولت مصوبهای داشته که طبق آن، هر طرح جدیدی که قرار است وارد بودجه شود، وزیر مربوطه باید یک طرح دیگر را خاتمهیافته اعلام کند. ما الان حدود دو ماه است که در سازمان برنامه و بودجه بر اساس این مصوبه عمل میکنیم.
بنابراین رویکرد روشن است: اولویتبندی سختگیرانه و جلوگیری از افزایش تعداد پروژهها.
در بودجه ۱۴۰۵ به صراحت از «برنامه ملی بهبود رشد، ثبات، پیشرفت و عدالت» نام برده شده است. با توجه به اهدافی که مطرح میکنید، آیا میتوان گفت این بودجه فقط یک عدد نیست و یک نظام شفاف و عملیاتی برای اداره کشور محسوب میشود؟
بله، دقیقاً. اما توضیح این موضوع در چند جمله کوتاه کار سادهای نیست. اجازه بدهید از تاریخچهای شروع کنم. از دهه ۵۰ به بعد، دولت ایران روش اداره کشور را بر اساس درآمد نفت تعریف کرد. به این معنا که دولت میگفت: «من منابع دارم، پس باید آموزش بدهم، سلامت مردم را تأمین کنم، نظام بازنشستگی را اداره کنم و...»
اما این رویکرد حتی فراتر رفت. دولت گفت: «من باید آب، برق، بنزین، گازوئیل و حتی نان تأمین کنم.» ببینید، بسیاری از اینها اصلاً وظایف کلاسیک دولت نیستند. نان یک کالای خصوصی است، برق و آب کالای باشگاهیاند و بنزین نیز ماهیتی خصوصی دارد. با این حال، دولت همه این مسئولیتها را پذیرفت، چون منابع نفتی فراوان بود و به نظر کار سختی نمیرسید.
نتیجه این رویکرد عرضهگرایانه، ایجاد یک بدنه اداری بزرگ و گسترده بود که از مرکز تا دورترین نقاط کشور حضور و مداخله داشت. اما امروز مشخص شده که این مدل دیگر پاسخگو نیست و نیاز به اصلاح دارد.
میتوانید مثال ملموسی بزنید؟
بله. در سال ۱۴۰۴، حتی با صرفهجوییهای قابل توجه، حدود ۵ میلیارد دلار بنزین وارد کردیم. سؤال این است: آیا منطقی است که همان ۵ میلیارد دلار صرف آموزش عالی نشود و به جای آن، بنزین وارد کنیم؟ یا اینکه گازی که در نیروگاهها هدر میرود، به جای اینکه با راندمان پایین بسوزد، میتوانست صرف بهبود وضعیت بازنشستگان و خدمات عمومی شود؟ این همان پارادوکس است؛ سیاستی که به اسم عدالت اجرا میشود، گاهی نتیجهای ضد عدالت دارد.
پس راهحل چیست؟
باید از عرضهگرایی صرف، که بر وفور منابع تکیه دارد، به یک رویکرد مبتنی بر تقاضا حرکت کنیم. یعنی دولت تمرکز کند بر ارائه کالاها و خدمات عمومی با کیفیت و اختیار عرضه کالاهای باشگاهی و خصوصی را به بخش خصوصی یا غیر دولتی بسپارد. به بیان سادهتر: تولید برق، آب، گاز و بنزین باید از حیطه دولت خارج شود. دولت نقش تنظیمگر و ناظر را بر عهده داشته باشد، شرکتهای دولتی واگذار یا منحل شوند، و یک نظام قیمتگذاری و تنظیمگری واقعی شکل بگیرد.
این تغییر چه تأثیری دارد؟
وقتی این اصلاحات عملی شود، دیگر با پارادوکسهایی مثل اختصاص ۵ میلیارد دلار برای واردات بنزین، اما کوتاهی در آموزش و سلامت مواجه نخواهیم شد. منابع کشور میتوانند صرف آن چیزی شوند که واقعاً برای آینده مردم اهمیت دارد: آموزش با کیفیت، سلامت عمومی، فرهنگ و خدمات عمومی دیگر. این همان معنای واقعی بازآفرینی حکمرانی اقتصادی و عدالت است.
در بودجه ۱۴۰۵، کسری واقعی بودجه کجا پنهان شده است؟
بودجه ۱۴۰۵، بر اساس منابع واقعی نوشته شده و مصارف هم واقعی دیده شده است. به همین خاطر هم بودجه، «بودجهای انقباضی» است.
در یک فضای تورمی، رشد اسمی بودجه زیر ۶ درصد است و این نشان میدهد که ما نخواستیم بیدلیل همان مسیر سالهای گذشته را برویم که نتیجهاش فقط تورم بوده است. شما میتوانید بگویید حقوق را به جای ۲۰ درصد، ۳۰ درصد افزایش میدهیم، اما بقیهاش را پولی کنید؛ انگار که در جیب راست مردم ۱۰ تومان میگذارید و از طریق تورم ۲۰ تومان از جیب چپشان برمیدارید. این قرار نیست اتفاق بیفتد.
کل هیأت دولت آگاهانه این تصمیم را گرفت که بر مبنای شرایط واقعی اقتصاد کشور بودجه تنظیم شود. این یک نکته. اما اگر شرایط بهبود پیدا کند و اصلاحاتی در برخی حوزهها انجام شود و منابع جدیدی ایجاد شود، آن منابع میتواند در زمان مشخصی منجر به اصلاح مجدد بودجه شود. مثلاً ممکن است شما سال را با ۲۰ درصد افزایش حقوق شروع کنید، اما اگر شرایط اجازه داد، در شهریور با اصلاح بودجه یک مرحله افزایش دیگر هم انجام شود. اصولاً در شرایط تورمی بالا، بسیاری از کشورها چنین انعطافی دارند.
در مورد شرایط اضطرار، اگر بخواهیم به تجربه بعد از جنگ ۱۲روزه اشاره کنیم، باید بگویم همان برنامهای که قبلتر عرض کردم، بهخوبی مورد استفاده قرار گرفت. از فردای آن اتفاق، یک کار بسیار عظیم انجام شد؛ تجربیات جمعآوری شد و یک نسخه جدید و ویرایششده از برنامه شرایط اضطرار با جزئیات بسیار روشن تهیه شد که الان در اختیار دولت است.
در حال حاضر، برای هر وزیر کاملاً مشخص است که اگر اتفاق مشابهی بیفتد، بسته به درجه و شدت آن، چه اقداماتی باید انجام شود. این آمادگی الان به طور کامل در کشور وجود دارد. تصویب بودجه، شروع سیاستگذاری اقتصادی است، نه پایان آن. در برنامه ۱۵ ماههای که عرض کردم، نقطه شروع با بودجه
است.
در شرایط تورمی و فرسودگی سرمایه، نظام مالیاتی هم به نوعی مزید بر علت شده و فشار روی تولید و سرمایهگذاری داخلی و خارجی، بویژه برای بنگاههای میاندستی و پاییندستی، بیشتر شده است. آیا دولت برنامه مشخصی در این حوزه دارد؟
در حال حاضر سیاستهای حمایتی از بنگاهها، سیاست پولی متناسب با سرمایهگذاری، سیاستهای بازار کار و تسهیلات لازم در حال طراحی است. برخی از این موارد را شما در خود بودجه نمیبینید، اما در اسناد سیاست ارزی، سیاست پولی و سیاست بازار کار که کنار بودجه میآید، دیده خواهد شد.
از جمله بحث تهاتر بدهی بنگاهها به دولت با مطالباتشان از دولت، برای آزادسازی بخشی از منابع آنها. همه این موارد الان در ستاد اقتصادی دولت در حال بررسی، تصویب و ورود به مرحله اجراست، بهگونهای که همزمان با بررسی و تصویب بودجه، یک بسته سیاستی سازگار و منسجم هم وارد مرحله اجرا شود.
با توجه به فشار مصوبات جدید مجلس و واقعیتهای اقتصادی، دولت تا چه اندازه میتواند در برابر تصمیمهایی که ممکن است بار مالی و رویکردی پوپولیستی داشته باشند، مقاومت کند؟
اجازه دهید ابتدا یک نکته را روشن کنم. تجربه ۲۳ ساله من به عنوان مشاور مجلس نشان داده که نگاه مجلس الزاماً پوپولیستی نیست. نمایندگان بازتابدهنده دغدغههای واقعی مردم و حوزههای انتخابیه هستند. با این حال، در شرایط فعلی اقتصاد کشور، همه خواستهها قابلیت اجرا ندارند.
منظور شما از «عدم امکان اجرا» چیست؟
مثالی بزنم، بر اساس قانون الحاق ۳، که مبنای تدوین بودجه ۱۴۰۵ است، دولت موظف شده فهرستی از قوانینی را که طی پنج سال گذشته تصویب شدهاند و بار مالی دارند اما امکان تأمین منابعشان در بودجه نیست، به مجلس اعلام کند. این فهرست بزودی ارائه خواهد شد و روشن میکند که حتی حفظ وضعیت موجود هم با دشواری مواجه است، چه برسد به بار مالی جدید. این اقدام، فرصت گفتوگوی واقعی میان دولت و مجلس را فراهم میکند و میتواند سرعت قانونگذاری را به واقعیتهای اقتصادی نزدیکتر کند.
درباره تأمین مالی بنگاهها چه برنامهای وجود دارد؟ آمار هفتماهه امسال نشان میدهد حدود ۷۰ درصد تسهیلات بانکی صرف سرمایه در گردش شده و نه توسعه یا اشتغال جدید. آیا در سال ۱۴۰۵ این الگو تغییر خواهد کرد؟
بنگاههای کوچک و متوسط در نظام تأمین مالی با محدودیت جدی مواجهاند؛ نه توان انتشار اوراق دارند و نه دسترسی کامل به منابع بانکی. محدودیتهای ترازنامهای بانک مرکزی هم شرایط را سختتر کرده است.
برای رفع این مشکل، دو اقدام در دستورکار است:
۱. در بسته سیاست پولی، بازنگریهایی برای بانکهایی که وضعیت ترازنامهای مناسبی دارند پیشبینی شده است؛ اگر این بازنگری هدفمند به سمت بنگاههای کوچک و متوسط برود، بخش قابلتوجهی از مشکل تأمین مالی حل خواهد شد.
۲. استفاده از ظرفیت تبصرههای بودجهای، بویژه تبصرههای ۱۶ و ۱۸، که هدف اصلی آنها حمایت از همین بنگاههاست. اجرای صحیح این تبصرهها میتواند فشار تأمین مالی را کاهش دهد.
با این شرایط، چشمانداز معیشت مردم چگونه است؟
واقعیت تلخ این است که اگر اقتصاد ایران با نرخهای رشد فعلی ادامه دهد، ۲ برابر شدن درآمد سرانه حدود ۱۴۰ سال طول میکشد! اما ظرفیتهای اقتصاد ایران بالاست. اگر اصلاحات در سیاستگذاری اقتصادی، فعال شدن بخش خصوصی، بهبود فضای کسبوکار و کاهش تنشهای خارجی همزمان پیش برود، اقتصاد ایران میتواند رشد دو رقمی را تجربه کند و همان هدف دو برابر شدن درآمد سرانه، در افق ۷ سال قابل تحقق خواهد بود.
یعنی مسیر سیاستگذاری اقتصادی واقعاً میتواند تغییر کند؟
دقیقاً. رشد اقتصادی معنای واقعی تغییر و تأثیر مستقیم روی معیشت و درآمد سرانه مردم را تعیین میکند. همین اهمیت باعث شده ادبیات رشد اقتصادی در ایران، بخش مهمی از ادبیات علمی اقتصاد در جهان باشد. با اجرای اصلاحات و سیاستهای مدنظر، ظرف ۷ سال میتوان درآمد سرانه مردم را بهبود داد. در این مسیر دیگر جای بحث سیاسی و جناحی نیست؛ همه ارکان کشور باید دست به دست هم دهند.
نقش تعامل با جهان خارج و وفاق داخلی در این مسیر چیست؟
شعار دولت، وفاق داخلی و تعامل سازنده با جهان است. هدف این است که فضای اقتصادی کشور به طور اساسی تغییر کند. این بزرگترین پروژه کشور پس از جنگ است؛ پروژهای که اگر با دقت و هماهنگی پیش برود، میتواند به سرانجامی واقعی و ملموس برسد و تجربهای بیسابقه در تاریخ معاصر ایران
باشد.
انتهای پیام/