سیاست تفویض اختیار در دوران جنگ، آزمون موفقی را پشت سر گذاشت
استانداران، خط مقدم مدیریت بحران
اتفاقات خارج از اراده، فرصت لازم برای اجرای همه برنامهها و سیاستهای دولت مسعود پزشکیان را گرفته است. دولت چهاردهم از اولین روز آغاز به کار خود تا همین حال حاضر با حوادث مستمری روبه رو است که بدبینانهترین پیشبینیها هم احتمال بروز آنها را نمیدادند.
بنابراین خیلی طبیعی است که پزشکیان هم نتوانست همه آنچه را در سر داشت اجرایی کند. با این حال وجه ممیزه این دولت و آنچه آن را یک سروگردن از دیگر دولتها متمایز میکند، اراده قوی برای عمل در محدوده مقدورات بود. دولت در میان موجی از فشارهای تحمیلی خارج از مرزها، ناامید نشد و از انجام مسئولیت به بهانههای مختلف شانه خالی نکرد.
اوج این توانایی اجرایی را میتوان در دو جنگ ۱۲ روزه و ۴۰ روزه دید که بر خلاف انتظارات و محاسبات مخالفان خارج نشین و دشمنان متجاوز، شیرازه امور از هم نپاشید و اتفاقاً انسجام نهادی و هماهنگی میان بخشی تقویت هم شد. تأمین کالاهای اساسی و حفظ امنیت داخلی در روزهای جنگ بدون مشکل خاصی استمرار یافت. در میانه همین شرایط بحرانی دولت چهاردهم چند سیاست بنیادین را اجرایی کرد که مزیتهای آن اتفاقاً در همین روزهای سخت جنگ به خوبی دیده شد.
تفویض اختیار به استانداران، حذف ارز دولتی و توزیع کالابرگهای حمایتی به همراه طرح اصلاح مصرف و قیمت بنزین از جمله همین سیاستهاست که در روز مبادا کارگر افتاد. مشخصاً سیاست تفویض اختیار که از جمله دغدغههای شخصی رئیسجمهوری از ابتدا بود، بیش از دیگر سیاستها موفقیتآمیز بود. تا جایی که همان معدود مخالفان و منتقدان این سیاست، حالا پس از تجربه پس دادن در جنگ ۱۲ روزه و ۴۰ روزه به اهمیت و کارمدی آن اذعان دارند.
در شرایط سخت جنگ که امکان اجرای تشریفات تعریف شده قانونی دشوار مینمود و از طرفی تأمین کالاهای اساسی و رتق و فتق امور مردم، اقتضا داشت سرعت چاشنی کار شود، این سیاست تفویض اختیار به مدد آمد تا استانداران در عمل در خط مقدم تأمین کالا و نیازمندیهای اساسی قرار گیرند. در حقیقت در هنگامهای که نیروهای مسلح در خط مقدم دفاع از تمامیت ارضی ایفای نقش کردند و مردم هم در خیابانها به خط مقدم پشتیبانی از نیروهای مسلح تبدیل شدند، دولت هم با اتکا به همین سیاست تفویض اختیار خط مقدم حمایت و پشتیبانی از دو ضلع دیگر یعنی میدان و خیابان شد.
مواجه نشدن با کمبود کالاهای اساسی و بنزین در شرایط جنگی حاصل تدارکات و هماهنگیهای بخشهای مختلف دولت بود. در همین ارتباط برخی از فعالان سیاسی که سابقه استانداری در ادوار مختلف را داشتهاند در گفتوگو با «ایران» بر موفقیتآمیز بودن این سیاست دولت صحه گذاشتهاند. این سیاست به میزانی موفقیتآمیز بوده است که رئیسجمهوری در بیشتر برنامهها و سخنرانیهای خود اهمیت تفویض اختیار به استانداران را یادآوری میکند.
او البته چند روز پیش در جلسه مشترک وزارت صمت با اصناف و بازاریان، یک گام دیگر به پیش برداشت و از آمادهسازی زیرساختهای مرزی و اقدامات دولت برای حذف موانع صادراتی خبر داد و تأکید کرد: «تیمهای اجرایی دولت آمادگی دارند با واگذاری بخشی از مسئولیتها به تشکلها و فعالان اقتصادی، روند تصمیمگیری و اجرای سیاستهای اقتصادی را تسهیل کنند.»
کلید کوچکسازی دولت و سرعت در تصمیمگیری
محمود میرلوحی
استاندار پیشین آذربایجان غربی
ایران دارای ساختار سیاسی متمرکز است. در کشورهایی که اقتصادشان کوچک یا متوسط است، تمرکز ممکن است مشکل جدی ایجاد نکند، اما برای کشوری مانند ایران با تولید ناخالص داخلی حدود ۵۰۰ میلیارد دلار، تمرکز کامل دولتی نمیتواند کارآمد باشد. تجربه نشان داده است که وقتی دولت همه چیز را اداره میکند، احتمال انحصار، فساد و رانت بیشتر میشود. در کشورهای توسعهیافته، دولتها به شکل فدراتیو عمل میکنند. دولت مرکزی تنها مسئولیتهای محدودی مانند دفاع، امنیت و دریافت مالیات را برعهده دارد و سایر فعالیتها به دولتهای محلی واگذار میشود. حتی آموزش و بهداشت هم در بسیاری از کشورها به دولتهای محلی سپرده شده یا در قالب خدمات خصوصی ارائه میشود. این مدل باعث میشود کارها سریعتر انجام شوند و هزینهها کاهش یابد، در حالی که تمرکز بیش از حد در ایران باعث ناکارآمدی، افزایش هزینهها، کاهش کیفیت خدمات و گاهاً بروز رانت و فساد شده است. بنابراین، تفویض اختیارات به استانداران از سوی دولت آقای پزشکیان به عنوان راهکاری جدی برای چابکسازی دولت و تسریع در تصمیمگیری مطرح شده است.
در این دولت تفویض اختیارات به استانداران که در راستای اصلاح ساختارها اتفاق افتاد، بویژه در ایام جنگ، اهمیت ویژهای پیدا کرد. چرا که استانداران با داشتن اختیارات لازم میتوانند مجوزها و امور اجرایی را بدون ارجاع به مرکز حل و فصل کنند، همچنین دستگاههای محلی را موظف به پاسخگویی و سرعت عمل کنند و در نهایت عملکرد دستگاهها را ارزیابی و رقابت میان آنها ایجاد کنند تا مشخص شود کدام نهادها کارآمد هستند و کدامها در کار کوتاهی میکنند. در کل این اقدام باعث کاهش تأخیرهای اداری ناشی از استعلامهای متعدد، امضاهای طلایی و پاسکاری میان دستگاهها میشود و تصمیمگیری در شرایط بحران سریعتر صورت میگیرد.
با این حال یکی دیگر از دستاوردهای چنین تصمیماتی کوچکسازی دولت و فعال شدن بخش خصوصی است. از آنجا که حجم بالای دولت و تمرکز همه امور در مرکز، مانع شکلگیری بخش خصوصی و رقابت واقعی شده، کوچکسازی دولت و تفویض اختیارات به استانداران، پیششرط لازم برای واگذاری فعالیتها به بخش خصوصی و ایجاد اقتصاد رقابتی است. به گونهای که در کشورهای توسعهیافته، دولت تنها مسئولیت امنیت، آموزش و بهداشت را برعهده دارد و سایر فعالیتها عمدتاً توسط بخش خصوصی انجام میشود.
اما در ایران، تقریباً همه امور دولتی هستند و این باعث شده است که بخش خصوصی نتواند رشد کند و تولید رقابتی نیز شکل نگیرد. بدین ترتیب تجربه خصوصیسازی نیز ناکام مانده است؛ زیرا بنگاههای دولتی واقعی به بخش خصوصی واگذار نشدهاند. بنابراین برای موفقیت سیاست تفویض اختیارات استانداران و اصلاح ساختارها، در وهله اول باید استانداران جسارت و شجاعت لازم برای استفاده از اختیارات خود را داشته باشند.
همچنین کنترل و ارزیابی عملکرد دستگاهها به صورت منظم انجام شود. در ادامه رقابت میان دستگاهها و استانها ایجاد شود تا عملکردها شفاف و قابل اندازهگیری باشد و در نهایت فعالیتهای اقتصادی و خدماتی به بخش خصوصی واگذار شود تا تولید و خدمات رقابتی، با کیفیت و با بهرهوری بالا شکل گیرد. بنابراین میتوان گفت تفویض اختیارات به استانداران در دولت پزشکیان، فرآیند تصمیمگیری را سرعت بخشیده و دولت را چابک میکند، همچنین زمینه کوچکسازی و اصلاح ساختارها را نیز فراهم میآورد. این اقدام بویژه در ایام جنگ و بحرانهای فوری اهمیت دارد.
بار مدیریت بحران از دوش مرکز برداشته شد
حسن رسولی
استاندار پیشین خراسان بزرگ
تفویض اختیارات به مدیران محلی و استانداران، راهبردی درست و ضروری برای اداره کارآمد کشور است؛ راهبردی که با توجه به تجربههای چند دهه گذشته، بیش از هر زمان دیگری ضرورت آن احساس میشود. ساختار متمرکز اداری در ایران طی سالهای طولانی، همواره یکی از موانع سرعتبخشی به تصمیمگیری و کاهش خطاهای مدیریتی بوده و اکنون تجربه چالشها و شرایط جنگی نشان داده که حرکت به سمت تمرکززدایی میتواند نتایج مؤثرتری برای اداره کشور به همراه داشته باشد.
اصلاح شیوه اداره کشور در حوزههایی همچون صنعت، آموزش، بهداشت، درمان، تجارت و سایر بخشها، نیازمند بازنگری در اصول و قوانین مرتبط با ساختار حکمرانی است. با این حال، تا زمانی که بسترهای قانونی و اصلاحات بنیادین فراهم نشده، شورای عالی اداری میتواند در چهارچوب اختیاراتی که قانون اساسی در اختیارش قرار داده، با ایجاد تغییراتی در مأموریتها، وظایف و اختیارات دستگاههای اجرایی، گامهای عملی در مسیر تقویت عدم تمرکز بردارد.
در جریان دو جنگ تحمیلی اخیر، اهمیت این موضوع بیش از گذشته آشکار شد. در شرایط ناآرامی، کشور نیازمند تصمیمگیری سریع و متناسب با مقتضیات محلی بود؛ تصمیمهایی که اگر صرفاً در ساختار متمرکز پایتخت باقی میماند، میتوانست روند تأمین نیازهای اساسی مردم را با اختلال جدی روبهرو کند. برای نمونه، زمانی که کشور به واردات گوشت نیاز داشت، استاندار سیستان و بلوچستان توانست از طریق مرز پاکستان این نیاز را تأمین کند. در موضوع برنج نیز استاندار آذربایجان غربی از ظرفیت منطقه ویژه ارس استفاده کرد و استان خوزستان نیز اقدامات مشابهی انجام داد. این تصمیمها در عمل کارآمد بودند اما از منظر حقوقی و قانونی، به دلیل نبود بسترهای مشخص در قوانین موجود، همواره امکان ایراد گرفتن از سوی نهادهای نظارتی و هیأت تطبیق قوانین مجلس وجود داشت.
بر همین اساس، تجربه ۴۷ ساله اداره کشور نشان میدهد که ایران ناگزیر است از ساختار متمرکز فعلی فاصله بگیرد، حتی میتوان با اصلاح قوانین به سمتی حرکت کرد که استانداران بهعنوان بخشی از هیأت دولت شناخته شوند.
طبیعتاً برخی حوزهها همچنان باید در اختیار دولت باقی بماند. کشور نمیتواند در هر استان، سیاست خارجی، سیاست پولی یا سیاست مالی متفاوتی داشته باشد اما در حوزههای اجتماعی، خدماتی، بهداشت و درمان و بویژه در عرصههای اجرایی و تصدیگری، تصمیمگیری محلی میتواند کارآمدتر باشد. زیرا مدیران محلی به دلیل شناخت دقیقتر از ظرفیتها، مشکلات و مقتضیات منطقه خود، بهتر از ساختارهای متمرکز قادرند درباره مسائل استان تصمیم بگیرند. این موضوع هم میزان خطا را کاهش میدهد و هم سرعت عمل و کیفیت خدمات را افزایش میبخشد.
پس از جنگ تحمیلی ۱۲ روزه نیز تجربهای مهم در این زمینه شکل گرفت. رئیسجمهوری با استناد به اصل ۱۲۶ قانون اساسی، بخشی از اختیارات دولت را به نمایندگان خود در استانها، یعنی استانداران واگذار کرد. در ستاد مرکزی دولت نیز همین رویکرد اجرا شد و به دلیل دشواری تشکیل جلسات حضوری در شرایط جنگی، بخشی از اختیارات به کمیسیونهای دولت تفویض شد. هرچند این ابتکار از منظر حقوقی ممکن است انطباق کامل و دقیق با قانون اساسی نداشته باشد اما در عمل مانع از بروز آشفتگی گسترده در کشور شد.
در طول حدود ۴۰ روز جنگ سنگین و مستمر، برخلاف تجربه برخی کشورها، هیچیک از فروشگاهها با قفسههای خالی مواجه نشدند و بازار دچار فروپاشی نشد. علت اصلی این مسأله، استفاده از اصل تفویض اختیار و تقسیم مدیریت چالش میان ۳۱ استان کشور بود. استانداران با اختیاراتی که از سوی دولت دریافت کردند، توانستند در قامت نمایندگان دولت مرکزی عمل کرده و متناسب با شرایط استان خود تصمیمگیری کنند. همین مسأله سبب شد بار مدیریت بحران از دوش مرکز برداشته شود و اداره کشور در شرایط جنگی با ثبات بیشتری ادامه پیدا کند.
این تجربه را میتوان یکی از نمونههای موفق مدیریت غیرمتمرکز در کشور دانست؛ تجربهای که اگر قرار باشد بهصورت پایدار ادامه یابد، نیازمند اصلاحات حقوقی و قانونی است. در گام اول، باید امکان بازنگری در برخی اصول قانون اساسی مورد بررسی قرار گیرد و در ادامه نیز قوانین عادی مرتبط با اداره کشور اصلاح شود تا ساختار حکمرانی متناسب با این رویکرد شکل بگیرد.
در نهایت، میتوان به الگویی رسید که در آن دولت با مسئولیت سیاستگذاری کلان و راهبردی در سطح ملی فعالیت کند و در کنار آن، ۳۱ مدیریت محلی در استانها شکل بگیرد؛ مدیریتهایی که در حوزههایی مانند حملونقل، تجارت، صادرات، واردات و سایر امور اجرایی اختیار تصمیمگیری داشته باشند. در چنین الگویی، رئیسجمهوری همچنان عالیترین مقام اجرایی کشور پس از رهبری خواهد بود ولی استانداران نیز بهعنوان رؤسای اجرایی استانها، نقش مؤثرتری در اداره امور محلی ایفا خواهند کرد. مدلی که میتواند هم کارآمدی نظام اداری را افزایش دهد و هم کشور را در برابر چالشها مقاومتر سازد.
تجربه موفق تفویض اختیار در دولت
هوشنگ بازوند
استاندار پیشین کرمانشاه
یکی از اقدامات مثبت و قابل توجه دولت در مقاطع بحران، از جمله جنگ ۱۲ روزه و جنگ ۴۳ روزه اخیر، مربوط به تفویض اختیار به استانها بود. درواقع این سیاست بویژه در ایام جنگ و بحران باعث شد کالاها در تمام فروشگاههای استانهای سراسر کشور به اندازه کافی موجود باشد و کمبودی در حوزههای اساسی مانند سوخت، مواد غذایی و دارو مشاهده نشود. این دستاورد نشاندهنده توانمندی دولت در مدیریت بحران و حفظ ثبات بازار در شرایط حساس است. میتوان گفت که یکی از دلایل اصلی موفقیت این اقدام، اختیارات داده شده به استانها بود. با این مدل مدیریتی، استانها توانستند متناسب با شرایط محلی خود تصمیمگیری و مسائل و مشکلات بومی را به صورت سریع و مؤثر حل کنند. این رویکرد نوآورانه، تجربهای تازه و متفاوت در مدیریت بحرانها به شمار میرود و نشان میدهد که تمرکززدایی و تفویض اختیار میتواند پاسخگویی و انعطافپذیری سیستم دولتی را به شکل قابل توجهی افزایش دهد. علاوه براین، تفویض اختیار تأثیر مستقیمی بر کوچکسازی و چابکسازی دولت مرکزی دارد.
چرا که با انتقال بخشی از وظایف و اختیارات از وزارتخانهها به استانها، بدنه اجرایی دولت سبکتر و کارآمدتر میشود. این اقدام با کاهش حجم اداری، موجب افزایش سرعت تصمیمگیری و ارتقای کیفیت خدمات ارائه شده به مردم میشود. در واقع، تجربه نشان میدهد که سیاستهای تفویض اختیار نه تنها در مدیریت بحران مؤثرند، بلکه به تحقق اهداف اصلاح ساختار دولت نیز کمک میکنند و ما این موضوع را در ایام جنگ تحمیلی اخیر شاهد بودیم. به نحوی که در هیچ استانی ما نه دچار کمبود کالا و یا سوخت شدیم و نه در حوزه امنیتی مشکلی رخ داد.
به عقیده من تجربه تفویض اختیار به استانها نمونهای موفق از مدیریت بحران، تمرکززدایی و ارتقای کارآمدی دولت بود که میتواند ادامه پیدا کند. این سیاست نشان داد که با اعتماد به تصمیمگیری محلی و دادن اختیارات واقعی به استانها، میتوان در شرایط سخت، کمبودها را مدیریت کرد، بازار را پایدار نگه داشت و همزمان گامهای مؤثری در مسیر کوچکسازی و چابکسازی دولت برداشت.
تفویض اختیار به استانها؛ تصمیمی استراتژیک برای عبور از بحران
علی احمدنیا
رئیس امور اطلاعرسانی دولت
در روزهای جنگ رمضان یکی از مهمترین نکاتی که افکار عمومی با آن مواجه شد، حفظ آرامش نسبی در بسیاری از استانها بود. برخلاف تصور رایجی که معمولاً از یک شرایط جنگی وجود دارد، در بخش قابل توجهی از استانها روند عادی زندگی مردم دچار اختلال جدی نشد. از تأمین آب، برق و گاز گرفته تا دسترسی به نان، کالاهای اساسی و اقلام مورد نیاز روزمره، شبکه خدماترسانی کشور توانست ثبات قابل قبولی را حفظ کند. حتی پس از آغاز آتشبس نیز روند بازسازیها با سرعت قابل توجهی آغاز شد و دستگاههای اجرایی در استانها بدون معطلی وارد عمل شدند.
این اتفاق را نمیتوان صرفاً نتیجه عملکرد مقطعی چند مدیر اجرایی دانست. بخش مهمی از این انسجام مدیریتی، محصول یک تصمیم مهم و استراتژیک در دولت بود؛ تصمیمی که از همان آغاز فعالیت دولت با تأکید رئیسجمهوری پزشکیان بر افزایش اختیارات استانداران و کاهش تمرکز اداری در تهران دنبال شد. موضوعی که البته در همان زمان با انتقادهای سیاسی نیز مواجه شد و برخی آن را اقدامی پرریسک یا معضلی برای انسجام مدیریتی توصیف میکردند. اما تجربه جنگ رمضان قضاوت دقیقتری درباره این سیاست به دست داد.
آنچه در میدان عمل رخ داد، نشان داد در شرایط بحرانی، ساختارهای بیش از حد متمرکز نهتنها کارآمد نیستند، بلکه میتوانند به عاملی برای کندی تصمیمگیری و فرسایش توان اجرایی تبدیل شوند. بحران منتظر طی شدن روندهای پیچیده اداری و صدور دستورهای سلسلهمراتبی از مرکز نمیماند. در چنین شرایطی مدیر محلی باید بتواند متناسب با شرایط استان خود تصمیم بگیرد، امکانات را بسیج کند و در کوتاهترین زمان واکنش نشان دهد.
سالهاست که یکی از مهمترین نقدها به نظام اداری ما تمرکز تصمیمگیری در تهران است. در بسیاری از دورهها، استانداران با وجود مسئولیت مستقیم در اداره استانها، برای تصمیمات اجرایی و حتی موضوعات فوری ناچار بودند منتظر تأیید مرکز بمانند. این روند نهتنها زمانبر بود، باعث میشد ظرفیتهای مدیریتی در استانها نیز تضعیف شود. نتیجه چنین ساختاری، شکلگیری نوعی مدیریت منفعل در بخشهایی از بدنه اجرایی بود؛ مدیریتی که بیش از آنکه مبتنی بر ابتکار عمل باشد، وابسته به دستورهای متمرکز عمل میکرد. رویکرد دولت در تفویض اختیارات، تلاشی برای اصلاح همین الگوی فرسوده بود.
رئیسجمهوری از ابتدای کار بر این نکته تأکید داشت که اداره کشوری با وسعت، تنوع و پیچیدگی ایران صرفاً از پشت میزهای تهران ممکن نیست. استانها باید بتوانند متناسب با اقتضائات خود تصمیم بگیرند و استانداران باید اختیار لازم برای مدیریت بحران، هماهنگی دستگاهها و پیشبرد امور اجرایی را داشته باشند. تجربه ماههای اخیر نیز نشان داد این نگاه تا چه اندازه واقعبینانه بوده است. زمانی که اختیارات بیشتری به استانداران داده شد، سرعت هماهنگی میان دستگاههای اجرایی افزایش یافت، روند تأمین کالاها روانتر شد و تصمیمات لازم بدون معطلیهای معمول اداری اتخاذ شد.
در حوزه بازسازی نیز همین مسأله دیده شد. اگر قرار بود همه امور در انتظار مجوزهای چندلایه اداری باقی بماند، طبیعتاً روند بازسازی با کندی بیشتری مواجه میشد. اما اختیارات تفویضشده باعث شد استانها بتوانند سریعتر وارد فاز اجرایی بازسازیها شوند.
البته تفویض اختیار بهمعنای حذف نظارت دولت مرکزی نیست. هیچ نظام مدیریتی موفقی بدون نظارت، پاسخگویی و ارزیابی عملکرد معنا ندارد. اما تفاوت در این است که نظارت با تمرکز مطلق تفاوت دارد. دولت مرکزی میتواند سیاستگذار کلان و ناظر باشد، اما اجرای بخش مهمی از امور را به مدیرانی واگذار کند که در متن واقعیات استانها قرار دارند و شناخت دقیقتری از مسائل منطقه خود دارند.
مهمتر آن که تجربه اخیر، بار دیگر ضرورت بازنگری در الگوی حکمرانی اداره دولت و کشور را یادآوری کرد. ایران با چالشهایی پیچیدهتر و متنوعتر از گذشته روبهروست؛ از مسائل اقتصادی و اجتماعی تا بحرانهای طبیعی و زیرساختی. اداره کشور در این شرایط نیازمند دولتی چابک، منعطف و مبتنی بر تصمیمگیری سریع است. ادامه الگوی تمرکزگرای گذشته، نه با سرعت تحولات امروز سازگار است و نه با حجم مطالبات اجرایی کشور.
یکی از مهمترین دستاوردهای تنش های اخیر اثبات عملی کارآمدی مدیریت استانی در صورت برخورداری از اختیار کافی بود. بسیاری از منتقدانی که در آغاز دولت ایده افزایش اختیارات استانداران را با تردید نگاه میکردند، اکنون با تجربهای عینی مواجه شدهاند؛ تجربهای که نشان داد اعتماد به مدیران محلی نهتنها تهدید نیست، بلکه میتواند بخشی از راهحل مشکلات مزمن ساختار اجرایی باشد.
انتهای پیام/