آمریکا در مسیر بازآرایی هژمون پولی؟

فرشید فرحناکیان، دکترای حقوق نفت و گاز : وزارت خزانه‌داری آمریکا در حال بررسی فعال‌سازی سوآپ دلاری برای برخی متحدان خلیج ‌فارس به‌ویژه امارات متحده عربی است. اقدامی که در ظاهر برای تأمین نقدینگی دلاری و مدیریت شوک‌های ناشی از کاهش درآمد نفتی طراحی‌شده؛ اما در لایه عمیق‌تر، بخشی از یک بازآرایی ژئواکونومیک پیرامون «سلطه دلار» و معماری امنیت مالی پساجنگ هرمز است.
با اتکا به چهارچوب نظریه ثبات هژمونیک و مفهوم «امتیاز گزاف»، می‌توان به بررسی ابتکار سال ۲۰۲۶ ایالات ‌متحده برای استفاده از خطوط سوآپ ارزی در قبال متحدان خلیج‌ فارس پرداخت. در پی اختلال در تنگه هرمز و شوک‌های درآمدی ناشی از جنگ آمریکا علیه ایران، وزارت خزانه‌داری ایالات‌متحده؛ به‌جای مسیر متعارف فدرال رزرو، در حال بررسی استفاده از صندوق تثبیت نرخ ارز (ESF) برای تأمین نقدینگی دلاری برای کشورهایی نظیر امارات متحده عربی است.

این تحول نشانه‌ای از «فعال‌سازی ژئواکونومیک» هژمونی پولی آمریکا است: واشنگتن از سوآپ‌ها نه صرفاً برای تثبیت بازارها، بلکه برای تحکیم شبکه دلاری، مدیریت بازار اوراق خزانه و مهار نفوذ مالی چین بهره می‌گیرد. پیامدهای این روند برای شورای همکاری خلیج‌ فارس و ایران پس از جنگ هرمز مهم‌تر هم شده است.
سوآپ ارزی در ساده‌ترین تعریف، توافقی میان دو بانک مرکزی (یا خزانه‌داری‌ها) است که طی آن ارزهای خود را به‌طور موقت مبادله می‌کنند و در سررسید مشخص با نرخ بهره توافقی بازمی‌گردانند. در نسخه کلاسیک، این ابزار عمدتاً توسط فدرال رزرو استفاده می‌شود؛ همان نهادی که از دهه ۱۹۶۰ و در اوج جنگ سرد، خطوط سوآپ با متحدان کلیدی برقرار کرد و در بحران مالی ۲۰۰۸ و همه‌گیری کرونا، شبکه دلاری جهان را از خشکی نقدینگی نجات داد.
آنچه اکنون مطرح است؛ اما نه سوآپ‌های فدرال رزرو، بلکه استفاده از «صندوق تثبیت ارز»
(Exchange Stabilization Fund) وزارت خزانه‌داری موسوم به ESF است؛ ابزاری که آخرین استفاده مهم خارجی آن به سال ۲۰۰۲ بازمی‌گردد و در ۲۰۲۵ نیز برای آرژانتین فعال شد. استفاده از ESF دو ویژگی دارد: (۱) نیاز به تصویب کنگره ندارد و در اختیار قوه مجریه است. (۲) از فرآیند کندتر و مستقل فدرال رزرو عبور می‌کند. این جابه‌جایی از «بانک مرکزی مستقل» به «خزانه‌داری سیاسی» خود حامل پیام ژئوپلتیکی است.

دو معماری پرداخت

صندوق تثبیت ارز حدود ۲۲۰ میلیارد دلار منابع دارد؛ اما بخش عمده آن «حق برداشت ویژه» (Special Drawing Rights) موسوم به SDR است که نقدشوندگی مستقیم ندارد. منابع در دسترس فوری نزدیک به ۴۰ میلیارد دلار برآورد می‌شود. با توجه به خطوط قبلی برای مکزیک و آرژانتین، ظرفیت جدید محدود است. این محدودیت دو پیام دارد: (۱) سوآپ‌های خزانه‌داری انتخابی و سیاسی خواهند بود. (۲) اعطای آنها سیگنال «اعتماد ممتاز» است، نه حمایت عمومی.
دولت ترامپ پیش‌تر نشان داده که از ابزارهای مالی برای پاداش یا تنبیه استفاده می‌کند. سوآپ دلاری می‌تواند به‌عنوان «سپر مالی» برای متحدان عمل کند؛ همان‌طور که تحریم‌های مالی، شمشیر فشار بر رقبا هستند. در این چهارچوب، اگر ایران هزینه تأمین امنیت عبور از هرمز را به یوآن یا ارز دیجیتال مطالبه کند، پاسخ آمریکا می‌تواند تقویت مدار دلاری پیرامون رقبای منطقه‌ای باشد. نتیجه، شکل‌گیری دو معماری پرداخت رقیب است: یکی مبتنی بر دلار و دیگری در حال آزمون پیرامون یوآن.
مسأله مهم دیگر، نسبت میان خزانه‌داری و فدرال رزرو است. سوآپ‌های دائمی در اختیار فدرال رزرو بوده‌اند و اعطای آنها نیازمند اجماع کمیته بازار آزاد است؛ اما اظهارات نامزد ریاست فدرال رزرو حاکی از آن است که در حوزه «مالی بین‌المللی»، هماهنگی با دولت می‌تواند افزایش یابد. اگر چنین شود، مرز میان استقلال پولی و راهبرد ژئوپلتیک باریک‌تر خواهد شد و دلار بیش‌ازپیش به ابزار سیاست خارجی تبدیل می‌شود.
برخی اقتصاددانان هشدار می‌دهند که سیاسی‌سازی سوآپ‌ها ممکن است اعتماد به دلار را تضعیف کند. اگر کشورها تصور کنند دسترسی به نقدینگی دلاری وابسته به رضایت سیاسی کاخ سفید است، ممکن است به‌دنبال گزینه‌های جایگزین بروند. 
در سال ۲۰۲۵، دلار حدود ۵۷ درصد ذخایر ارزی جهان را تشکیل می‌داد؛ رقمی کمتر از ۷۲ درصد در سال ۲۰۰۱؛ اما همچنان بی‌رقیب. یورو، ین و پوند در رتبه‌های بعدی قرار دارند و سهم رنمینبی چین هنوز زیر دو درصد است. با این ‌حال، چین طی سال‌های گذشته شبکه گسترده‌ای از سوآپ‌های ارزی ایجاد کرده است. بانک خلق چین تا ۲۰۲۱ بیش از ۴۴۸ میلیارد دلار ظرفیت سوآپ به حدود ۴۰ بانک مرکزی اعطا کرده بود. این دسترسی اسمی بوده که چین برای سوآپ فراهم کرده است. استفاده واقعی از این خطوط اما محدود بوده است. این شبکه بخشی از راهبرد بین‌المللی‌سازی یوآن و تکمیل پروژه‌هایی مانند سامانه پرداخت بین‌بانکی فرامرزی
(Cross-border Interbank Payment System) موسوم به CIPS است. در سوی مقابل، فدرال رزرو در بحران ۲۰۲۰ صدها میلیارد دلار نقدینگی تزریق کرد. واشنگتن اکنون می‌کوشد «چتر دلاری» خود را در خاورمیانه گسترش دهد. بسان یک ائتلاف مالی، سوآپ‌ها نه‌تنها ابزار مدیریت بحران؛ بلکه قفل‌کننده وابستگی ساختاری به دلار هستند. هر کشوری که در بحران به دلار متوسل شود، به‌طور ضمنی در مدار سیاست پولی آمریکا باقی می‌ماند.
 
تکرار بیعت امارات متحده عربی

امارات یکی از ثروتمندترین تولیدکنندگان نفت جهان با ذخایر عظیم ارزی و صندوق‌های ثروت حاکمیتی است؛ بنابراین پرسش کلیدی این است: اگر کمبود مالی در کار نیست، چرا درخواست سوآپ؟ مقام‌های اماراتی تأکید کرده‌اند موضوع «کمک اضطراری» نیست؛ بلکه جلوگیری از فروش شتاب‌زده دارایی‌های دلاری در شرایط فشار نقدینگی فنی است. درواقع، سوآپ ارزی اجازه می‌دهد بدون فروش اوراق خزانه‌داری آمریکا یا سایر دارایی‌های دلاری، نقدینگی موقت تأمین شود.

به‌عبارت ‌دیگر یکی از اهداف ضمنی سوآپ‌ها جلوگیری از فروش گسترده اوراق خزانه آمریکاست. در صورت شوک درآمدی، کشورهای نفتی ممکن است برای تأمین نقدینگی به فروش دارایی‌های دلاری روی‌آورند. سوآپ‌ها این نیاز را کاهش می‌دهد و ثبات بازار بدهی آمریکا را حفظ می‌کند؛ عنصری کلیدی در حفظ «امتیاز گزاف» ایالات متحده. تحلیل ژئواکونومیک اما فراتر از این توجیه فنی است. برای ابوظبی، قرارگرفتن در حلقه کشورهایی که به «باشگاه سوآپ دلاری» دسترسی دارند؛ درکنار ژاپن، بریتانیا و منطقه یورو، معنایی نمادین دارد: ارتقای جایگاه به سطح «شریک ممتاز مالی» واشنگتن.
اختلال در تنگه هرمز، میلیاردها دلار از درآمد بالقوه کشورهای خلیج‌فارس کاسته و به زیرساخت‌های انرژی آسیب ‌زده است. در همین حال، امارات به‌تازگی از اوپک خارج‌شده است؛ اقدامی که نمی‌توان آن را صرفاً اختلاف سهمیه‌ای دانست. امارات با هزینه استخراج پایین و برخی ظرفیت‌های صادراتی خارج از هرمز، بیش از دیگر اعضای اوپک به راهبرد «افزایش عرضه و قیمت پایین‌تر»؛ که با منافع آمریکا همسوست، تمایل دارد.

آیا سوآپ دلاری می‌تواند مشوقی برای این چرخش باشد؟ پاسخ قطعی نیست؛ اما همزمانی خروج از اوپک با گفت‌وگوهای سوآپ، نشان می‌دهد ابزار مالی می‌تواند مکمل تنظیمات ژئوپلتیک انرژی باشد.
برای کشورهای خلیج‌ فارس، تهدید فعلی صرفاً نظامی نیست؛ بلکه شوک درآمدی و نوسان بازارهای مالی نیز هست. سوآپ دلاری می‌تواند تضمین کند که پروژه‌های سرمایه‌گذاری مشترک با آمریکا؛ ازجمله سرمایه‌گذاری‌های انرژی در خاک ایالات‌ متحده، در اثر فشار نقدینگی متوقف نشود. به‌بیان‌دیگر، امنیت انرژی به امنیت مالی گره‌خورده است. اگر صادرات نفت با اختلال مواجه شود، نقدینگی دلاری جایگزین درآمد ارزی می‌شود و چرخه سرمایه‌گذاری حفظ می‌گردد.

 روشن‌ساز کلام ژئواکونومی، سپر و شمشیر
ایالات‌ متحده از ابزار خزانه‌داری برای تحکیم شبکه دلاری، تثبیت بازار اوراق خزانه و مهار نفوذ مالی چین بهره می‌گیرد. در چهارچوب نظری، آمریکا همچنان کارکرد وام‌دهنده نهایی جهانی را ایفا می‌کند (Charles Kindleberger) و از طریق شبکه سوآپ‌ها امتیاز گزاف (Exorbitant Privilege) خود را بازتولید می‌کند (Barry Eichengreen). ثبات اقتصاد جهانی مستلزم وجود هژمونی است که در زمان بحران، نقدینگی فراهم آورد و از فروپاشی نظام جلوگیری کند. در دهه ۱۹۳۰، نبود چنین بازیگری رکود بزرگ را تشدید کرد. در مقابل، عملکرد آمریکا در بحران ۲۰۰۸ و پاندمی ۲۰۲۰ از طریق خطوط سوآپ، نقش «وام‌دهنده نهایی جهانی» را احیا کرد.

سلطه دلار به آمریکا امکان می‌دهد با هزینه کمتر استقراض کند و در مرکز شبکه مالی جهانی باقی بماند. خطوط سوآپ این مزیت را تقویت می‌کنند؛ زیرا تقاضای ساختاری برای دلار و دارایی‌های دلاری ایجاد می‌نمایند. خطوط سوآپ را می‌توان «زیرساخت نامرئی هژمونی» دانست: ابزاری که در لحظه بحران فعال می‌شود؛ اما در زمان عادی نیز نظم سلسله‌مراتبی نظام پولی جهانی را تثبیت می‌کند.
طرح سوآپ دلاری برای امارات و دیگر متحدان خلیج‌ فارس را نمی‌توان صرفاً واکنشی فنی به بحران نقدینگی دانست. این اقدام سه لایه همزمان دارد: (۱) مدیریت بحران کوتاه‌مدت ناشی از اختلال هرمز؛ (۲) تقویت ائتلاف انرژی–مالی میان آمریکا و تولیدکنندگان همسو؛ (۳) مهار رقابت ارزی چین و تثبیت هژمونی دلار. در جهانی که رقابت قدرت‌ها بیش از میدان نبرد، در میدان پول و پرداخت جریان دارد، سوآپ‌های ارزی به «سپر دلاری» واشنگتن بدل شده‌اند؛ سپری که هم از شوک متحدان جلوگیری می‌کند و هم مدار وابستگی به دلار را مستحکم‌تر می‌سازد. از این منظر، هرمز دیگر فقط گذرگاه نفت نیست؛ گلوگاه معماری مالی آینده نیز هست. اگر در قرن بیستم ناوهای جنگی امنیت انرژی را تضمین می‌کردند، در دهه ۲۰۲۰ این خطوط اعتباری و سوآپ‌های ارزی‌اند که امنیت ژئواکونومیک را تعریف می‌کنند.