دالان پر پیچ و خم تصویب یک قانون

مهدیه عباسی/ ایران آنلاین: در روزهای اخیر تقدیم لایحه دوفوریتی دولت به مجلس با عنوان «مقابله با انتشار محتوای خبری خلاف واقع در فضای مجازی» و تصویب دو فوریت آن، انتقاداتی را به همراه داشته است. منتقدان، این لایحه را خلاف آزادی بیان می‌دانند و خطر محدودسازی رسانه‌ها و برخورد سلیقه‌ای با انتشار اخبار و خبرنگاران را در پی تصویب این لایحه محتمل می‌دانند. دولت البته، بر مبنای اعلام معاونت حقوقی ریاست جمهوری، خود از منتقدان نسخه اولیه این لایحه بوده و تلاش‌هایی برای اصلاح آن انجام داده است. اما چالش مهمی که در دولت‌های مختلف با قوه قضاییه وجود داشته این بوده که آیا دولت امکان اصلاح لایحه‌ای که رئیس قوه قضاییه تدوین کرده است را دارد یا نه و آیا می‌تواند چنین لوایحی را به مجلس ارسال نکند؟ در این میان اصل اینکه لایحه قضایی دقیقا چیست و برای رسیدن به مجلس چه روندی را طی می‌کند نیاز به مرور چند نقطه عطف در تاریخ قانون‌گذاری جمهوری اسلامی دارد که در گفت‌وگو با دکتر محمد منصوری بروجنی این گاه‌شمار را مرور کردیم. محمد منصوری بروجنی دانش‌آموخته دکترای حقوق عمومی از دانشگاه تهران و استاد حقوق دانشگاه اصفهان است.

هیئت دولت اعلام کرده است لایحه مقابله با نشر محتوای خلاف واقع یک لایحه قضایی است؛ تفاوت لایحه‌های قضایی با سایر لوایحی که دولت به مجلس ارسال می‌کند چیست؟ یا دولت می‌توانست این  لایحه را به مجلس ارسال نکند؟ 

نخست باید به این سوال بپردازیم که آیا مثلا لایحه مقابله با نشر محتوای خلاف واقع در فضای مجازی لایحه‌ای قضایی است؟ در این زمینه در سابقه تاریخی حقوقی، در سال ۱۳۷۹ اختلافی در در مورد لایحه جرم سیاسی به وجود آمد. یعنی رئیس قوه قضاییه لایحه جرم سیاسی را به دولت ارسال کرد، دولت تغییراتی در آن  انجام داد و پس از آن رئیس وقت قوه قضاییه استفساری (طلب تفسیر قانون اساسی) از شورای نگهبان انجام داد. محور اصلی استفساریه این بود که لایحه قضایی چیست و فرق آن با لایحه قانونی چیست؟

اختیار تعیین دستور کار برای مجلس، که در واقع به معنای ایجاد دستور کار برای جامعه سیاسی است؛ اختیاری است که قانون اساسی به هیئت دولت، یا ۱۵ نماینده داده است و نام این پیشنهاد، حسب مورد لایحه قانونی یا طرح قانونی است. به صورت محدودتری هم برای شورای عالی استان‌ها ایجاد شده به نام طرح شورای عالی استان‌ها. 

لایحه قضایی هم عنوانی بود که در قانون اساسی سال ۱۳۵۸ تدوین آن جزء اختیارات شورای عالی قضایی بود و بعد در سال ۱۳۶۸ به رئیس قوه قضاییه واگذار شد. 

پاسخ شورای نگهبان به آن استفساریه چه بود؟

پاسخ شورای نگهبان به آن استفسار این بود که:

۱. قوه قضاییه راجع به ماموریت‌ها و وظایفی که فصل یازدهم قانون اساسی به عهده‌اش گذاشته است می‌تواند لایحه (پیشنهاد قانون) تهیه کند. یعنی راجع به اینکه دادگاه‌ها به چه مسائلی رسیدگی می‌کنند مشخصا در مورد جرم و مجازات؛ و آیین دادرسی دادگاه‌ها هم می‌تواند پیشنهاد وضع قانون کند. 

۲. لایحه قضایی از نظر تشریفات رسیدگی فرقی با لایحه قانونی ندارد و به هر حال باید همان مسیر لایحه قانونی را طی کند. یعنی قوه قضاییه لایحه قضایی را برای دولت ارسال کند و بعد از آن دولت است که لایحه را برای مجلس ارسال می‌کند.

۳. در بند سوم این نظریه تفسیری گفته شد که دولت اختیار ندارد محتوای لوایح قضایی را تغییر بدهد مگر اینکه موافقت رئیس قوه قضاییه را اخذ کند. 

بنابراین از سال ۱۳۷۹ رویه بر این قرار گرفت که دولت عملاً باید لوایحی که تحت عنوان لایحه قضایی به دولت ارسال می‌شود را یا به مجلس بفرستد یا نفرستد و اختیار سومی به عنوان اینکه با اصلاحات و تعدیل بفرستد ندارد.

یعنی فقط دولت یک رگولاتور است؟ 

اینجا می‌توانیم بگوییم هیئت دولت فقط یک راهدار است. چون رگولاتور می‌تواند تنظیم بکند. اما هیئت دولت در اینجا صرفا می‌تواند مسیر را باز کند که لایحه در دستور کار مجلس قرار بگیرد یا ببندد. این رویه تا سال تا ۱۳۹۰ وجود داشت.

مطلبی گفته شده در فضای رسانه‌ای که اگر دولت ارسال نکند؛ به صورت خودکار هم به مجلس می‌رود؟

در سال ۱۳۷۸ قانونی تحت عنوان قانون وظایف و اختیارات رئیس قوه قضاییه تصویب شد. یکی از مواد این قانون می‌گفت وقتی رئیس قوه قضاییه لایحه قضایی به دولت می‌دهد؛ هیئت دولت باید ظرف سه ماه آن را تقدیم مجلس کند. ولی عملاً این قانون ضمانت اجرا نداشت و هیئت دولت یا به دلیل مخالفت محتوایی یا به دلیل نارضایتی از عملکرد قوه قضاییه، لوایح قضایی را متوقف می‌کرد و این وظیفه خود را انجام نمی‌داد. 

خوب طبیعتاً وقتی که تکلیفی را هیئت دولت انجام ندهد، تنها ابزار فشار برای تکلیف‌های این چنینی، ابزار سیاسی است. یعنی نماینده‌ها با استیضاح به هیئت وزیران فشار بیاورند که چون هزینه استضیاح زیاد بود طبیعتاً این کار را انجام نمی‌دادند.

در سال ۹۰ بعد از این که هیئت دولت وقت ارسال یک سری از لوایح قضایی رئیس قوه قضاییه را متوقف کرد؛ یک اصلاحیه شامل یک تبصره الحاقی برای این ماده پیشنهاد شد که نهایتا در مهر ۹۲ تصویب رسید. یعنی تا اصلاحیه تصویب بشود دیگر هیئت دولت قبلی هم نبود. طبق آن اصلاحیه اگر هیئت دولت ظرف این سه ماه تعیین تکلیف نکرد و از آن سه ماه، سه ماه دیگر گذشت یعنی شش ماه از تقدیم لایحه رئیس قوه قضاییه به هیئت وزیران گذشت، رئیس قوه قضاییه می‌تواند مستقیماً لایحه را به مجلس ارسال کند. به این ترتیب عملاً دولت از نقش راه‌داری هم تنزل کرده و به یک ماشین امضاء تبدیل شد.

آیا با این قانون عملا در قانون اساسی دخل و تصرف نمیشود؟

این عملاً تصرف در قانون اساسی است. اصل ارسال لوایح قانونی به مجلس از اختیارات هیات وزیران است. از اختیارات اساسی هیات وزیران است. هیات وزیران از طریق این اختیارات اساسی خود می‌تواند تعادل‌های سیاسی را تغییر بدهد. یعنی یک سری اقداماتی انجام بدهد یا جلوی یک سری اقدامات را بگیرد. در سنت سیاسی ما مذاق و گرایه‌ای بوده است که همیشه به سمت کاهش اختیارات اساسی بخش کشوری قوه مجریه یعنی هیئت وزیران و رئیس جمهوری رفته‌ایم. به عنوان مثال همان‌گونه که اختیار امضای قوانین را از رئیس جمهوری گرفته‌ایم. اگر او قانون مصوب مجلس را امضا نکند، با نظریه تفسیری و یک ماده قانونی گفته‌ایم رئیس مجلس به جای رییس جمهوری امضا می‌کند؛ این هم تصرفی در قانون اساسی است. اختیارات رئیس قوه قضاییه در قانون اساسی منصوص است و ارسال لایحه قانونی منحصر به هیئت وزیران است. حتی باید این دقت کنید که رئیس جمهوری هم شخصا نمی‌تواند لایحه قانونی ارسال کند. لایحه قانونی باید به تصویب هیات وزیران رسیده باشد. سلب اختیار تصمیم‌گیری پیشنهاد لایحه از هیئت وزیران عملاً یک تصرفی در قانون اساسی است. اما خوب دو نکته وجود دارد یک اتفاقی که در سال ۷۹ افتاد با نظریه تفسیری شورای نگهبان بود. یعنی شورای نگهبان گفت منظور قانون اساسی این است که هیئت دولت باید کاملاً گوش بدهد به رئیس قوه قضاییه. این تفسیری است که باید در مورد آن بحث کرد. یعنی اگر قرار است که اینجا هیئت دولت یک ماشین امضا باشد چرا قانون اساسی مستقیماً این اختیار را به رئیس قوه قضاییه نداد؟ چه لزومی داشت که لایحه قضایی ابتدا بیاید هیئت وزیران بعد از طریق هیئت وزیران ارسال بشود به مجلس؟ قطعا قانون اساسی با یک غرض این کار را کرده بود.

یعنی می‌خواهد مسئولیتش را به عهده دولت بگذارد؟ 

مسلما! و شورای نگهبان باید به ما جواب بدهد. وقتی داشتند قانون اساسی را می‌نوشتند کار سختی نبوده است که بگویند تهیه و ارسال لوایح قضایی به مجلس توسط رییس قوه قضاییه صورت بگیرد.

در این زمینه در بازنگری قانون اساسی اصلاحی صورت نگرفت؟

درمورد ارسال لوایح قضایی خیر! یعنی اصل یکصدوپنجاه‌وهفتم این بود که تهیه لوایح قضایی متناسب با جمهوری اسلامی وظیفه شورای عالی قضایی است. الآن طبق اصل یکصدوپنجاه‌وهشتم تهیه لوایح قضایی جزء اختیارات رئیس قوه قضاییه است. در مورد روند آن چیزی نگفته است. طبیعتاً این لایحه قضایی که تهیه می‌شود باید از همان روند لایحه قانونی تبعیت کند. حرف این است اگر قانون اساسی می‌خواست رئیس قوه قضاییه مستقیماً این کار را انجام دهد و هیئت وزیران اجازه تصرفی در مفاد آن نداشت قطعا در وظایف رئیس قوه قضاییه این را تصریح می‌کرد. اما گفته است فقط تهیه لوایح قضایی به عهده رییس قوه قضاییه اما مسئولیت و هزینه سیاسی پیشنهادش به مجلس برای قوه مجریه است. 

بحث بعدی حالا بر فرض این که قوه مجریه نمی‌تواند در محتوای لایحه قضایی دست ببرد چون تهیه این لایحه با رئیس قوه قضاییه است؛ ولی آیا قوه مجریه موظف است ضرورتاً این لوایح قضایی را ارسال کند و اگر ارسال نکند می‌توانیم اختیار ارسال آن را به رئیس قوه قضاییه بدهیم؟ یعنی اینجا این قانون مصوب مجلس آیا خلاف قانون اساسی نیست؟ به نظرم این هم خلاف قانون اساسی است.

با چه استدلالی؟

ببینید مورد اول را که قوه مجریه به هر حال نباید در محتوا دست ببرد می‌توان به شکلی بعید از قانون اساسی استنباط کرد. ولی این که قوه مجریه موظف باشد به ضرورت لایحه را ارسال کند؛ و اگر ارسال نکند رئیس قوه قضاییه اختیار داشته باشد مبتنی بر چه استنباطی از قانون اساسی است؟ به نظر می‌رسد که مجلس در قانون اساسی تصرف کرده و در سال‌های ۱۳۷۸ و سال ۱۳۹۲ از طریق قانون، اختیارات رئیس قوه قضاییه را  گسترش و لاجرم اختیارات اساسی هیئت وزیران را کاهش داده است، اما شورای نگهبان متأسفانه مخالفتی با این قانون نکرده است.

حالا در مورد این لایحه خاص چه می‌توانیم بگوییم؟

در حال حاضر استدلال دولت این است که برخی از مواد این لایحه را که مربوط به قوه قضاییه نبوده؛ طبق ادبیات شورای نگهبان بخش‌هایی از این لایحه را که  قضایی نبوده، اصلاح یا حتی حذف کرده است. به نوعی در آن دخل و تصرف انجام داده و به همین دلیل مواد لایحه از ۳۶ به ۲۰ رسیده است. این‌جا مسئله‌ای مطرح می‌شود که یعنی چه مفادی را که غیر قضایی بوده حذف کرده‌ایم؟ باز هم برمی‌گردیم به نظریه تفسیری شورای نگهبان.

شورای نگهبان می‌گوید لایحه قضایی آن لایحه‌ای است که محتوای آن قضایی است، مثلاً مربوط به کار دادگاه‌هاست. در اینجا یک سوال اساسی مطرح می‌شود که کدام قانون هست که به نحوی از انحا به کار دادگاه‌ها مربوط نیست؟ همه قوانین به یکی از دادگاه‌ها یا دادگاه‌های عمومی یا دیوان عدالت اداری به هر حال مربوط می‌شود. قانون همزاد قضاست. اگر قرار باشد چنین ملاکی بگذاریم در واقع هیئت دولت هیچ لایحه‌ای نمی‌تواند تقدیم مجلس بکند. یعنی آن ملاکی که شورای نگهبان در نظریه تفسیری خودش گذاشته ملاک بحث برانگیزی است و عینیت ندارد، یعنی قابل تشخیص نیست. الآن هم یک اختلاف نظر ایجاد شده یعنی هیئت وزیران معتقد بوده مواد متعددی از این لایحه قضایی نیست و مفاد غیر قضایی آن را ما تغییر داده‌ایم اما مفاد قضایی آن را نمی‌توانستیم تغییر بدهیم. 

چرا هیئت وزیران از ارسال لایحه به مجلس خودداری نکرده تا مسئولیت سیاسی ارسال لایحه به عهده رئیس قوه قضاییه بیفتد؟ 

 بنا به اطلاعیه‌ای که معاونت حقوقی داده است هیئت وزیران اعتقاد داشته مفاد غیرقضایی این لایحه زیاد است. لذا خودش این موارد را اصلاح کرده که تا جای ممکن مشکلات مفاد غیرقضایی را از بین ببرد. احتمالا هیئت وزیران این طور فکر کرده که اگر ما به عنوان هیات دولت این لایحه را به مجلس ارسال نکنیم، رئیس قوه قضاییه سه ماه دیگر خودش لایحه‌ای را که همه مفاد قضایی و غیر قضایی مشکل‌دار در آن توأماست به مجلس ارسال می‌کند. یعنی دولت خواسته است به نوعی تبعات این تصمیم رئیس قوه قضاییه را کاهش بدهد و البته عملاً هم مسئولیت سیاسی این لایحه به گردن هیئت وزیران افتاده است. 

 بنابراین عملا آن تفسیر شورای نگهبان در سال ۱۳۷۹ هم مساله‌ای را حل نکرده است. 

بله. ببینید شورای نگهبان در نظریه تفسیری سال ۷۹ خود یک ملاک صوری برای لایحه قضایی نداده و سلیقه‌ای گفته هر لایحه‌ای که مربوط به فصل یازدهم قانون اساسی می‌شود مربوط به حدود اختیارات قوه قضاییه می‌شود و این قوه می‌تواند درباره آن لایحه بدهد. اما همان طور که گفتم کدام قانون به نحوی از انحا به قوه قضاییه مربوط نمی‌شود؟ چرا ما فکر می‌کنیم فصل یازدهم قانون اساسی جدای از بقیه فصول قانون اساسی است؟ این تفکری است که اصل قانون اساسی را تهدید می‌کند. این هم ناشی از این است که ما گاهی اوقات در کشمکش‌های سیاسی به حل آن کشمکش فکر می‌کنیم بدون اینکه به این دقت کنیم کشمکش، طبیعی یک جامعه است. آدم‌هایی که در این کشمکش قرار دارند روزی خواهند رفت و این قانون اساسی باید با آدم‌های گوناگون کار کند. 

یک واقعیت دیگر هم این است که گاهی اوقات ما نمی‌خواهیم به تبعات انتخاب‌های دموکراتیک تن بدهیم. خواستیم این را که چه دستور کاری برای مجلس تعیین می‌شود و هیئت وزیران چطور دستور کارهای مجلس را تعیین و تنظیم می‌کند، کنترل کنیم. یعنی اگر احیانا یک وقتی قوه مجریه با قوه قضاییه و قوه مقننه همسو نبود جلوی اصطلاحاً کارشکنی‌های قوه مجریه گرفته شود ولی عملاً باعث شده که قوه مجریه بخشی از اختیاراتش را از دست بدهد. یعنی در حالی که قوه مجریه با یک محبوبیت دموکراتیک به عرصه آمده و نتیجتا مسئولیت سیاسی در برابر مردم دارد، مجبور است اقداماتی بر خلاف پسندش و در نتیجه مسئولیتش انجام دهد. خوب نتیجه چنین اتفاقی چیست؟ شاید در کوتاه مدت در برهه‌های محدود، اتفاقی نیفتد و امور کشور اداره بشود ولی در بلند مدت اعتماد مردم به صندوق رای از بین می‌رود. یعنی مردم احساس می‌کنند فرضا که به این هیئت وزیران رای دادیم، به این رئیس جمهور هم رای داده ایم ولی در برابر بعضی از سیاست‌ها کاملاً مجبور است یا خیلی از کارهایی را که می‌تواند انجام دهد محدود می‌کنند و راهش را می‌بندند. 

این یعنی قانون اساسی هم می‌تواند طبق سلیقه فرد یا گروهی تغییر کند؟

قانون اساسی واقعی در عمل ساخته می‌شود. این فراست و تدبیر بازیگر سیاسی است که دارد به قانون اساسی عینیت می‌بخشد. اگر بازیگر سیاسی علاوه بر اینکه دارد در فضای عمومی فعالیت می‌کند یک هوشمندی که من اسمش را می‌گذارم هوشمندی اساسی یا روحیه اساس‌گرایانه نداشته باشد یعنی به این التفات نداشته باشد که مشروعیت من از قانون اساسی است و عمل خودم را باید با روح قانون اساسی، جهت‌گیری قانون اساسی و مسیر قانون اساسی منطبق کنم، قانون اساسی در عمل تبدیل می‌شود به الفاظ بی روح. یعنی مثلا فرض کنید یکی از ارکان مهم قانون اساسی ما که امکان بازنگری در آن نیست اصل جمهوریت نظام است. ما این نوشته را حفظ کرده‌ایم ولی یکی از جنبه‌های آن روح جمهوریت نظام این است که مردم در بزنگاه‌ها بتوانند در روال اداره تغییراتی ایجاد کنند. یعنی عملا بازیگر سیاسی ما اگر دقت نکند که مشروعیت من از قانون اساسی است و باید به آن روح قانون اساسی که جمهوریت و اسلامیت از ارکان آن هستند پایبند باشم به چنین مشکلاتی برمی‌خوریم. 

یا مثلا اصل استقلال. ببینید اصل نهم قانون اساسی یکی از کلیدی‌ترین اصول قانون اساسی است. در این اصل می‌گوید ما همزمان استقلال، آزادی و تمامیت ارضی کشور را باید حفظ کنیم. به اسم هیچ کدام از این‌ها نمی‌شود آن یکی را محدود کرد. نه می‌توانیم آزادی‌های قانونی و مشروع شهروندان را به اسم استقلال محدود کنیم نه به اسم آزادی می‌توانیم استقلال یا تمامیت ارضی کشور را از بین ببریم.

اگر بازیگر سیاسی ما فقط به این فکر کند که از منصبم برای اجرای برنامه‌ام استفاده کنم؛ ولو این که این برنامه‌ بهترین برنامه‌ جهان بوده و مقبولیت دموکراتیک هم داشته باشد؛ اما مخالف روح قانون اساسی باشد؛ در واقع تیشه به ریشه خودش می‌زند. همان سازوکاری که شما را سر کار آورده است بر قانون اساسی بنا شده و کنش‌گر سیاسی همواره باید در کنش‌های خود، ارجاعی به قانون اساسی داشته باشد. اگر این ارجاع به قانون اساسی در کنش‌ها وجود نداشته باشد این‌طور می‌شود که قانون اساسی در عمل کارایی و اثربخشی خودش را از دست می‌دهد. به رغم این که نوشته‌اش ظاهرا تغییری نکرده؛ هر قدری هم که خوب نوشته شده باشد. این چیزی نیست که حقوق برایش چاره داشته باشد یعنی شما هر طور می‌خواهی الفاظ قانون اساسی را بنویس، بازیگری که تعهد نداشته باشد، وفاداری نداشته باشد، سعی نکند خودش را با قانون اساسی توجیه کند یعنی بگوید کار من به فلان قسمت قانون اساسی ارجاع دارد؛ در بلندمدت بر روال‌های اساسی تاثیر می‌گذارد و در بلندمدت ضربه به اعتبار قانون اساسی خواهد زد.