درس‌هایی از تجربه بانک مرکزی چین

گروه توسعه: پژوهش بر پایه مصاحبه‌های عمیق و مقایسه‌ای با فدرال‌رزرو آمریکا، بانک مرکزی اروپا و بانک انگلستان می‌کوشد رابطه میان استقلال نهادی بانک‌های مرکزی و ظرفیت آنها برای اقدام در برابر بحران اقلیمی را بازکاوی کند و نتیجه می‌گیرد که ساختار «هدایت دولتی همراه با استقلال اجرایی» که در چین مشاهده می‌شود، الگوی تازه‌ای است که لزوم بازاندیشی در مفهوم سنتی «استقلال» را برجسته می‌کند.
در دهه‌های گذشته استقلال بانک‌های مرکزی به‌عنوان سنگ‌بنای کنترل تورم و اعتبار سیاست پولی پذیرفته شد. اما تغییر اقلیم یک «آسیب‌پذیری سیستمیک» را به اقتصاد و شبکه مالی وارد می‌کند که صرفاً در چهارچوب‌های سنتی هدفگذاری تورم قابل‌حل نیست؛ ریسک‌های اقلیمی می‌توانند ارزش دارایی‌ها، جریان‌های اعتباری و نهایتاً ثبات کلان را تحت‌تأثیر قرار دهند. در این زمینه، پژوهشگران سؤال کرده‌اند که آیا استقلال نهادی بانک‌ها که برای اهداف ضدتورمی طراحی شده، مانع یا کمک به اقدام مؤثر در برابر ریسک‌های اقلیمی است.
نتایج بررسی نشان می‌دهد که از میان بانک‌های مرکزی مطالعه‌شده، تنها بانک خلق چین سیاست‌های پولی مشخص و معناداری را در جهت حمایت از‌گذار سبز اجرا کرده است. این اقدامات شامل اعطای تسهیلات هدفمند سبز، پذیرش اوراق سبز در چهارچوب دارایی‌های وثیقه‌ای و تفاوت‌گذاری در نرخ‌های سپرده قانونی (reserve requirements) برای تشویق اعتباردهی به پروژه‌های پاک است. اینها نمونه‌هایی روشن از استفاده مستقیم ابزارهای پولی برای جهت‌دهی به اقتصاد به سمت کاهش انتشار کربن‌اند.
پژوهشگران با بررسی جنبه‌های قانونی استقلال، نقش مأموریت‌ها و کانال‌های تأثیرگذاری دولت، می‌گویند که بانک خلق چین در میان بانک‌های مرکزی با کمترین سطوح استقلال قرار دارد؛ با این حال، همین «غیرمستقل بودن» است که آن را وادار به عمل می‌کند. سیاست‌های اقلیمی در چین اغلب از سوی نهادهای عالی حکومتی آغاز می‌شود و بانک مرکزی موظف به اجرای دستورات دولت است، هرچند در مرحله اجرا خود از استقلال عمل نسبتاً زیادی برخوردار است. به عبارت دیگر، مدل چینی را می‌توان «هدایت دولتی همراه با استقلال اجرایی» نامید؛ دولت جهت‌گیری و اهداف را تعیین می‌کند و بانک در چگونگی پیاده‌سازی دست باز دارد. در مقابل، بانک‌های مرکزی چون فدرال‌رزرو، بانک مرکزی اروپا و بانک انگلستان که از استقلال قانونی بالاتری برخوردارند، رویکرد متفاوتی نشان داده‌اند. آنها عموماً از مسیر «افزایش آگاهی بازارها و مؤسسات مالی» و ابزارهای غیرمستقیم مانند شفاف‌سازی ریسک و تقویت چهارچوب‌های نظارتی، تلاش کرده‌اند تا مؤسسات مالی را وادار به در نظر گرفتن ریسک‌های اقلیمی کنند؛ اما این رویکرد در عمل کمتر به تغییر مستقیم جهت‌دهی اعتبار یا ساختارهای وثیقه‌ای در سیاست پولی ترجمه شده است. بدین ترتیب استقلال قانونی ممکن است به‌طور ناخودآگاه کانال‌های اقدام دولت‌محور را بسته یا محدود کند.
تجربه چینی نشان می‌دهد زمانی که دولت اهداف زیست‌محیطی را به‌صورت صریح اعلام کند و بانک مرکزی در ساختار اجرایی اختیارات کافی برای پیاده‌سازی ابزارها داشته باشد، می‌توان تغییر جهت سریع منابع مالی را تسهیل کرد. این شتاب می‌تواند به نوسازی زیرساخت‌ها، تسریع سرمایه‌گذاری در انرژی‌های تجدیدپذیر و کاهش سرمایه‌گذاری در صنایع پر آب بر کمک کند. اما این مدل خطراتی نیز در پی دارد. اول اینکه پیوند نزدیک با دولت می‌تواند منافع ثبات پولی و اعتبار بلندمدت بانک را تحت‌الشعاع قرار دهد؛ دوم، احتمال «تزریق» مسائل سیاسی در سیاست پولی افزایش می‌یابد؛ و سوم، ریسک خطای تخصیص سرمایه در صورت ضعف نظارت و معیارهای شفافیت بالا می‌رود. پژوهشگران به همین دلایل تأکید دارند که هرگونه بازطراحی نقش بانک‌های مرکزی برای اقلیم باید همراه با مکانیسم‌های پاسخ‌گویی، شفافیت و حفاظت از ثبات کلان باشد. نویسندگان این مطالعه بر این نکته تأکید دارند که لزوماً نمی‌توان مدل چینی را صرفاً کپی‌برداری کرد؛ ساختارهای سیاسی، حقوقی و سطح قوّتِ نهادها در هر کشور متفاوت است. به‌جای آن، پیشنهاد می‌شود که کشورهای مختلف راه‌حل‌های بومی را بر اساس ترکیبی از ابزارها و با حفظ تعادل میان پاسخگویی، استقلال نهادی و ضرورت‌های اقلیمی طراحی کنند. برای نمونه، در کشورهایی که استقلال قانونی بالاست، می‌توان مسیر میانی اتخاذ کرد؛ تفویض مأموریت‌های جدید (شامل صیانت از ثبات بلندمدت در برابر ریسک‌های اقلیمی) به‌صورت رسمی، همراه با ابزارهای نظارتی تقویت‌شده و همکاری رسمی میان دولت و بانک مرکزی برای جهت‌دهی اعتبارات سبز.

پیشنهادهایی برای سیاست‌گذاران اقتصادی
تعریف و گنجاندن صریح ریسک اقلیمی در مأموریت‌های بانک مرکزی، اگر مأموریت‌ها شامل ثبات مالی در بلندمدت شوند، راه برای اقدامات پولی هدفمند باز می‌شود؛ طراحی ابزارهای مستقیم تشویقی (مثل پذیرش اوراق سبز در عملیات پولی یا شروط ترجیحی در سپرده قانونی برای بانک‌هایی که به پروژه‌های کم‌کربن اعتبار می‌دهند) اما همراه با شاخص‌های شفاف و معیارهای مشروط برای جلوگیری از سوءاستفاده؛ ایجاد نهادهای مشترک دولت-بانک برای تعیین چهارچوب راهبردی اقلیمی، به‌طوری که سیاست‌گذاری کلان و اجرای فنی تفکیک و سازوکارهای پاسخ‌گویی مشخص باشند؛ تقویت داده‌ها و سناریوهای استرس تست اقلیمی برای شناسایی مخاطرات و اطلاع‌رسانی به بازارها؛ تضمین شفافیت و انتشار عمومی پیشرفت‌ها و نتایج اقدامات سبز تا سرمایه‌گذاران و شهروندان بتوانند عملکرد نهادها را رصد کنند.

نتیجه‌گیری — استقلال بانک مرکزی نیاز به بازتعریف دارد، اما با احتیاط
پژوهشگران LSE نتیجه می‌گیرند که عصر اقلیم نیازمند بازاندیشی در معنای «استقلال» بانک‌های مرکزی است. استقلالی که به‌معنای فقدانِ هرگونه تعامل دولت با بانک نباشد، بلکه مدلی از هماهنگی هدفمند همراه با استقلال اجرایی و تضمین‌های شفافیت و پاسخ‌گویی را بازمی‌تاباند. تجربه چین نشان می‌دهد که امکانِ استفاده از ابزارهای پولی برای تسریع‌گذار سبز وجود دارد، اما اجرای این راه‌حل‌ها در بسترهای سیاسی و نهادی مختلف نیازمند تطبیق هوشمندانه، سازوکارهای حفاظتی و ارزیابی دقیق ریسک‌هاست. برای کشورهایی که وضعیت نهادهای مالی و سطح توسعه متفاوت است، ترکیبی از اصلاح مأموریت‌ها، ابزارهای بازارساز و مکانیزم‌های مشترک دولت-بانک می‌تواند راهکاری میانه و مسئولانه باشد.

منبع:
 «Revisiting central bank independence for the climate era: insights from the People’s Bank of China»، گزارش کار (working paper)،
 انستیتوی گرانتهام ـ LSE، منتشرشده ۷ نوامبر ۲۰۲۵.