تشریح مهم‌ترین برنامه‌های سازمان اداری واستخدامی برای اصلاح نظام اداری در گفتوگو با علاء‌الدین رفیع زاده؛
موازی‌کاری‌ها و تشکیلات زائد باید حذف شود
سازماندهی و بازطراحی ساختار فقط چند دستگاه، صرفه‌جویی ۴۰۰ همتی به‌دنبال دارد
ظام اداری یا اصطلاحاً بوروکراسی اساساً برای تسهیل امور و اداره بهتر و روان‌تر کشور و در حقیقت خدمت‌رسانی با کیفیت به مردم تأسیس شده است.
ابراهیم بهشتی، معاون سردبیر: نظام اداری یا اصطلاحاً بوروکراسی اساساً برای تسهیل امور و اداره بهتر و روان‌تر کشور و در حقیقت خدمت‌رسانی با کیفیت به مردم تأسیس شده است. در اهمیت بوروکراسی همین مقدار کفایت می‌کند که آن را از جمله مؤلفه‌های مؤثر در توسعه یک کشور دانسته‌اند. این مهم البته یک وجه دیگر هم دارد که در حقیقت همچون عارضه‌ای بر اصل دیوان سالاری است.
کارآمد نبودن نظام اداری نه تنها هزینه‌های گزافی را بر دوش دولت‌ها بار می‌کند بلکه همزمان نارضایتی‌های اجتماعی را نیز به دنبال دارد. بسیاری از اندیشمندان و جامعه شناسان در ایران، اتفاق نظر دارند که نظام اداری کشورمان ایرادهای قابل توجهی دارد. بیراه نیست که در اکثر دولت‌ها یکی از برنامه‌ها، اصلاح نظام اداری بوده است. دولت چهاردهم و مسعود پزشکیان هم از این قاعده مستثنی نیستند.
رئیس‌جمهوری بارها بر ضرورت اصلاح نظام اداری کشور تأکید کرده است. سازمان اداری و استخدامی یکی از بخش‌های مهم متولی نظام اداری کشور به ریاست علاء‌الدین رفیع زاده است و امتیاز رفیع‌زاده شاید همین باشد که از جمله مدیرانی است که در سطوح مختلف بوروکراسی مشغول به کار بوده و از اصطلاحاً چم و خم دیوان‌سالاری کشور آگاه است.
سابقه چندین سال حضور در سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی و سازمان اداری و استخدامی کارنامه قابل توجهی برای او محسوب می‌شده که از سوی پزشکیان به عنوان معاون رئیس جمهور و رئیس سازمان اداری واستخدامی کشور منصوب شده است. رفیع‌زاده که میهمان روزنامه ایران بود، در گفت‌و‌گویی مهم‌ترین چالش‌های نظام اداری و برنامه‌های دولت برای اصلاح این چالش‌ها را بازگو کرد. متن این گفتوگو پیش روی شماست.
وقتی شما در دولت چهاردهم شروع به کار کردید چه ارزیابی کلی از وضعیت بوروکراسی یا نظام اداری کشور داشتید. مهم‌ترین چالش‌هایی که به نظرتان برجسته بودند و شما برنامه خود را بر اساس آنها تنظیم کردید چه مواردی بودند؟
ابتدا از شما و مجموعه عزیزانی که در روزنامه ایران زحمت می‌کشند، تشکر می‌کنم. امروز خوشحال شدم که حضوری خدمت رسیدم. هم خدا قوتی عرض کنم و هم به هر حال، پاسخگوی سؤال‌های شما باشم.
اگر بخواهم خیلی خلاصه عرض کنم، فکر می‌کنم نظام اداری آن‌طور که باید، درک نمی‌شود. چرا این حرف را می‌زنم؟ دلیلش این است که ما معمولاً خروجی پروژه‌ها را می‌بینیم چون ملموس و مشخص است. اما به این موضوع توجه نمی‌کنیم که در بک‌آفیس ( پشت صحنه) این پروژه، چه فرآیندهایی کار می‌کنند، چند نفر نیرو به کار گرفته می‌شوند، چه فرآیندهای طولانی‌ای درگیر هستند، چه تعداد نیروی انسانی باید کار کنند، چقدر زمان با دقت برنامه‌ریزی می‌شود و آیا کار در قالب زمان‌بندی انجام می‌شود یا خیر.
در پشت ماجرا به‌طور جدی توجه نمی‌کنیم که آیا پروژه‌ای که انجام شده، چهار سال طول کشیده است، آیا واقعاً باید چهار سال طول می‌کشید و آیا هزینه‌ای معادل مثلاً یک ریال برای آن صرف شده است، نمی‌شد نصف آن ریال را هزینه کرد. اینها دغدغه‌های نظام اداری است. همچنین باید پرسید آیا ساختاری که بر اساس آن پروژه انجام شده، همان ساختاری بوده که باید می‌بود یا می‌شد ساختار چابک‌تری برای آن در نظر گرفت.
ما تقریباً در دو و نیم دهه گذشته درگیر این مسائل بوده‌ایم. درباره نظام بوروکراسی ما، شاید بتوان دو تعبیر مطرح کرد. یکی بوروکراسی بین دستگاه‌های اجرایی در سطوح بالای نظام اداری است که حتی ممکن است بوروکراسی بین قوا نیز نامیده شود. مثلاً، دولت لایحه‌ای ارائه می‌کند به مجلس که به‌دلیل پیچیدگی‌های موجود، زمان زیادی صرف می‌شود تا به نتیجه برسد.
گاهی هم بوروکراسی مستقیماً با مردم در ارتباط است. در ادبیات نظری، آن بخش از بوروکراسی که مربوط به مردم است و مستقیماً با آنها ارتباط دارد، در قالب بوروکراسی سطح خیابان مطرح می‌شود و از کارمندانی که در این سطح از بوروکراسی کار می‌کنند، تحت عنوان بوروکرات‌های سطح خیابان نام می‌برند. در واقع، نمی‌خواهم بگویم دو برنامه جداگانه داریم بلکه یک برنامه مدون برای بوروکراسی حاکم در بین قوا و سطوح بالای نظام اداری و یک نگاه ویژه به بوروکراسی سطح خیابان داریم.
در سه یا چهار دهه گذشته چه اتفاقی افتاده است؟ ما تمرکزمان را بر بوروکراسی سطح بالا می‌گذاشتیم، برای آن برنامه می‌نوشتیم و تلاش می‌کردیم آن برنامه به اجرا دربیاید. اما خروجی این اقدامات را همه ما می‌بینیم؛ آن‌طور که باید، مورد رضایت مردم نبوده است.
ما در دولت چهاردهم در کنار برنامه‌ای که برای سطوح بالای نظام اداری تدوین کردیم، به این موضوع نیز توجه نشان دادیم. برای تدوین آن برنامه، تجربه سال‌های گذشته و ادوار پیشین را بررسی کردیم، تجربه کشورهای دیگر را دیدیم، نتایج ارزیابی‌هایی را که داشتیم در نظر گرفتیم و با صاحب‌نظران و نظریه‌پردازان این حوزه نیز گفتوگو کردیم. در نهایت، برنامه‌ای تدوین کردیم که حاوی شش محور اصلی است: اصلاح ساختار کلان، اصلاح نظام‌های مرتبط با سرمایه انسانی، مدیریت عملکرد، سلامت اداری، بهره‌وری و دولت الکترونیک. اینها شش محور اصلی برنامه ما هستند. همچنین، برنامه‌ای ویژه برای بوروکراسی سطح خیابان تدوین کردیم که نمود آن را در «فوریت‌های اداری» یا «فؤاد ۱۲۸» می‌بینید.
ما دو هدف اصلی را دنبال می‌کنیم. هدف اول این است که در آن سطحی که عرض کردم، یعنی سطحی که در چند دهه گذشته برای اصلاح آن تلاش می‌کردیم، اما مردم این تلاش‌ها را احساس نمی‌کردند، این احساس را در مردم ایجاد کنیم و به آنها نشان دهیم که فرآیندهای اداری و آن بک‌آفیسی که مثال زدم، متولی دارد که دولت باید این فرآیندها را پایش، نظارت و ارزیابی کند. برای این منظور، برنامه‌ای جداگانه تدوین کرده‌ایم که آن را در قالب «فوریت‌های اداری» دنبال می‌کنیم تا بتوانیم پاسخگوی مردم باشیم. این موضوع را از طریق برنامه فوریت‌های اداری یا «فؤاد ۱۲۸» پیگیری می‌کنیم.
مشخصاً بفرمایید که چه ایرادهای اساسی‌ای در نظام اداری ما، بویژه در همان سطحی که به فرمایش شما بوروکراسی خیابانی نامیده می‌شود، وجود داشت که شما را به تدوین برنامه‌ای ویژه در این زمینه سوق داد؟
ببینید، یکی از ایرادهای اساسی نظام اداری ما این بود که در گذشته، برنامه‌های اصلاحی ما، با وجود تأکید بر اصلاح نظام اداری، آن‌طور که باید به نتیجه نرسیده‌اند. ابتدا باید عرض کنم که در تمام برنامه‌های توسعه، یا یک فصل جداگانه یا احکام مستقلی برای اصلاح نظام اداری در نظر گرفته شده است. اگر هفت برنامه توسعه را در نظر بگیریم، طی نزدیک به چهار دهه، یا به‌عبارتی سه دهه و نیم گذشته، احکام و برنامه‌های متعددی تدوین کرده‌ایم تا فرآیندها اصلاح شوند و دولت کوچک‌تر شود اما آیا دولت کوچک‌تر شده است؟ خیر، نشده است. آیا مردم از خروجی فرآیندهای ما رضایت دارند؟ نمی‌خواهم بگویم رضایتمندی صفر است ولی آن‌طور که باید، رضایتمندی وجود ندارد. بنابراین، این سؤال مطرح شد که اشکال کار کجاست. برای پاسخ به این سؤال، برنامه فوریت‌های اداری را با دو هدف راه‌اندازی کردیم.
هدف اول، پاسخگویی سریع و آنی به مردم است. در چارچوب این برنامه، زمان رسیدگی به برخی شکایت‌هایی که پیش‌تر درباره دستگاه‌های اجرایی مطرح می‌شد، ممکن بود تا چند ماه طول بکشد اما اکنون این زمان در قالب سامانه فوریت‌های اداری به حدود دو ساعت و نیم تا سه ساعت رسیده است.
هدف دوم، به آسیب‌شناسی نظام اداری در سه دهه و نیم تا چهار دهه گذشته برمی‌گردد. در گذشته، برنامه‌هایی را در سطوح بالای نظام اداری تدوین و ابلاغ می‌کردیم و تصورمان این بود که برنامه‌ها اجرا شده‌اند ولی اکنون می‌خواهیم بر اساس نظر مردم ارزیابی کنیم که آیا از عملکرد نظام اداری رضایت دارند یا خیر. اگر رضایت ندارند، مشخصاً از چه موضوعاتی گلایه‌مندند. آیا از برخورد کارمندان ناراضی‌اند. از قطعی سامانه‌ها گلایه دارند. از اطلاع‌رسانی نادرست ناراضی‌اند یا مشکلات دیگری وجود دارد. می‌خواهیم مردم این موارد را به ما بگویند. در حال حاضر، در بخش پشتیبانی سامانه فوریت‌های اداری، دسته‌بندی مشخصی از نارضایتی‌های مردم وجود دارد. من می‌توانم از طریق گوشی خودم ببینم که امروز چند تماس گرفته شده، شکایت‌ها مربوط به کدام استان، شهرستان، قوه مجریه، فرد یا فرآیند بوده است.
تصور کنید در این سامانه متوجه شوم که مثلاً امروز صد نفر از فرآیند تخصیص وام شکایت کرده‌اند. در چنین شرایطی، دیگر به برنامه‌ای که قبلاً ابلاغ کرده‌ام، اکتفا نمی‌کنم بلکه برای اصلاح همان فرآیندی اقدام می‌کنم که موجب نارضایتی مردم شده است. منظورم این است که اصلاح نظام اداری باید بر اساس نگاه و خواست مردم انجام شود. بنابراین، اصلاح بوروکراسی سطح خیابان تنها از طریق توجه به دیدگاه مردم امکان‌پذیر است. نمی‌توانیم صرفاً بگوییم همه‌چیز خوب است. این مردم هستند که باید درباره عملکرد این سطح از بوروکراسی قضاوت کنند. ارزیابی اصلی باید بر عهده مردم باشد. اگر بتوانیم خواسته‌های آنها را محقق کنیم، می‌توانیم بگوییم در مسیر اصلاح نظام اداری گام برداشته‌ایم.
پس اجازه بدهید پاسخ سؤال شما را این‌گونه جمع‌بندی کنم. ما در ابتدای کار، برنامه‌ای با شش محور اصلی که پیش‌تر نام بردم، تدوین کردیم و در کنار آن، ابزاری برای ارزیابی میزان تحقق اهداف برنامه در نظر گرفتیم. ابزاری که مانند روش آزمون در حل یک مسأله ریاضی، مشخص می‌کند آیا مسیر را درست طی کرده‌ایم یا خیر. اگر برنامه‌ها به‌درستی اجرا نشده باشند، باید آنها را بر اساس نگاه و ارزیابی مردم اصلاح کنیم.
این برنامه در قالب برنامه اصلاح نظام اداری دولت چهاردهم تدوین شد. در همان ابتدای فعالیت دولت، تقریباً طی سه تا چهار ماه اول مسئولیتم، این برنامه را تصویب کردیم. رئیس‌جمهوری آن را تأیید کرد، در شورای عالی اداری به تصویب رسید و ابلاغ شد. اکنون نیز در حال اجرای آن هستیم.
شما از طریق گزارش‌هایی که ارائه می‌شود، در جریان جزئیات و اتفاقات سامانه فؤاد قرار می‌گیرید. می‌خواهم بدانم در همین مدتی که سامانه راه‌اندازی شده، آیا مواردی وجود داشته که به اصلاح یک رویه یا دست‌کم برنامه‌ریزی برای اصلاح آن منجر شده باشد؟ یا حتی موردی بوده که به برکناری مدیری از یک مجموعه منتهی شود؟
بله، شاید برای اولین بار بتوان گفت که در نظام اداری ما، حدود ۱۰ تا ۱۲ مدیر و افرادی که در مواجهه با مردم بوده‌اند، در نتیجه عملکرد همین سامانه عزل شده‌اند.
البته این‌طور نیست که اگر امروز فردی تماس بگیرد و بگوید فلان شخص با من بدرفتاری کرده، تکریمم نکرده یا برخورد نامناسبی داشته است، ما بلافاصله اقدام به عزل او کنیم. برای این کار، سازوکار مشخصی داریم. ابتدا موضوع بررسی می‌شود، تیم‌هایی برای نظارت داریم و مسأله را ارزیابی می‌کنیم. این‌طور نیست که صرفاً با یک بار گزارش یا شکایت، تصمیم نهایی گرفته شود. سازوکار ما به‌گونه‌ای است که ابتدا تذکر داده می‌شود، آموزش‌های لازم ارائه می‌شود و اگر هیچ‌کدام از این اقدامات پاسخ‌گو نباشد، موضوع به مراحل بعدی می‌رسد.
مسأله دیگر، اصلاح نظام اداری بر اساس نظر مردم است. ما اصطلاحی تحت عنوان «کلینیک اصلاح» ایجاد کرده‌ایم. البته منظورم از ایجاد کلینیک این نیست که سازمان جدیدی تأسیس کرده باشیم. این کلینیک در واقع بخشی از مجموعه خود ماست. در آنجا آسیب‌شناسی می‌کنیم و بررسی می‌کنیم که مثلاً کدام فرآیند موجب آزار و نارضایتی مردم شده یا به‌درستی کار نمی‌کند. سپس کلینیک وارد عمل می‌شود، آن فرآیند را اصلاح می‌کند و نتیجه را ارائه می‌دهد.
در یک سال گذشته، سه مسأله بیشترین فراوانی را در میان موارد نارضایتی مردم داشته‌اند. اگر بخواهم به ترتیب به آنها اشاره کنم، اولین مورد، قطعی برخی سامانه‌های اداری است. ما سامانه‌های متعددی ایجاد کرده‌ایم تا مردم بتوانند خدمات را با سهولت بیشتری دریافت کنند، اما وقتی این سامانه‌ها قطع می‌شوند یا کار نمی‌کنند، به‌جای تسهیل امور، موجب نارضایتی مردم می‌شوند.
دومین مسأله، تکریم نشدن مردم و گاه بی‌احترامی از سوی برخی کارمندان به ارباب‌رجوع است.
سومین مسأله نیز اطلاع‌رسانی نادرست یا ناکافی است. دستگاه‌های اجرایی وب‌سایت‌ها و روش‌های اطلاع‌رسانی متعددی دارند اما گاهی اطلاعات لازم به‌درستی در اختیار مردم قرار نمی‌گیرد. برای مثال، فردی برای دریافت شناسنامه به قوه مجریه مراجعه می‌کند، درحالی‌که برای دریافت این خدمت، مدارک مشخصی لازم است. قوه مجریه باید از قبل اطلاع‌رسانی کند تا مراجعه‌کننده بداند چه مدارکی باید همراه داشته باشد.این سه مسأله بیشترین فراوانی را داشته‌اند و من به واحدهای ذی‌ربط دستور ویژه داده‌ام که در مدت‌زمان مشخص، برای حل این مسائل اساسی اقدام کنند.
برای مثال، اگر سامانه‌ای خراب است، باید در اسرع وقت آن را اصلاح کنند. اگر امکان رفع فوری مشکل وجود ندارد، دست‌کم نباید کار مردم متوقف بماند، باید راهکاری پیش‌بینی شود تا مردم بتوانند خدمت موردنیازشان را دریافت کنند. ما حق نداریم به مردم بگوییم سامانه قطع است، فردا یا پس‌فردا مراجعه کنید. فرض کنید فردی از یک روستا مسافت ۱۰۰ یا ۲۰۰ کیلومتر را طی می‌کند تا خدمتی دریافت کند. آیا منصفانه است که پس از این همه راه، به او بگوییم سامانه قطع است و فردا مراجعه کند؟ این موضوع با عقل جور درنمی‌آید. آن فرد باید بتواند همان روز خدمت موردنیازش را دریافت کند.
این مواردی که اشاره کردید، طبیعتاً تنها نمونه‌هایی از مشکلات نظام اداری هستند. قرار است آسیب‌شناسی‌هایی که بر اساس گزارش‌های مردم انجام می‌شود، به اصلاح رویه‌ها منجر شود. در این فرآیند ممکن است اصلاحات به مصوبه هیأت دولت یا حتی ارائه لایحه به مجلس نیاز داشته باشد. آیا مجموعه دولت نیز در این مسیر با شما همراهی می‌کند؟ برای مثال، درباره مشکل سامانه‌ها که به زیرساخت اینترنت و ارتباطات مربوط می‌شود، آیا در هیأت دولت یا سایر نهادها و دستگاه‌ها، وقتی این آسیب‌ها را مطرح می‌کنید، همراهی لازم صورت می‌گیرد تا زیرساخت‌ها نیز تقویت و مشکلات برطرف شوند؟
ابتدا اجازه بدهید یک نمونه واقعی از اصلاحاتی را که انجام شده است، بیان کنم. بسیاری از این اصلاحات اساساً نه به مصوبه نیاز دارند و نه به قانون. ما به‌اندازه کافی قانون و مقرره داریم؛ حتی در برخی حوزه‌ها، تعداد قوانین و مقررات بیش از حد نیاز است. قبلاً نیز مطرح کرده‌ام که در حوزه اصلاح فرآیندها و دولت الکترونیک، بیش از ۶۰ قانون و مقرره داریم که بسیاری از آنها شاید اضافی باشند.
برای نمونه، چندی پیش، رئیس مرکز فوریت‌های اداری برای اولین بار گزارشی به من ارائه کرد. بر اساس تماس‌ها و تعاملاتی که از طریق سامانه فواد۱۲۸ انجام شده بود، سازمان بیمه سلامت اقدام به تعریف سطح خدمت و استاندارد ارائه خدمت کرده است.
منظور از این کار چیست؟ برای مثال، فردی به پزشک مراجعه می‌کند و در فرآیند استفاده از بیمه، قرار است بیمه تکمیلی و بیمه پایه هرکدام اقدامی انجام دهند. برای انجام این فرآیند، استاندارد زمانی سه روز تعیین شده است اما اگر انجام آن چهار روز طول بکشد، چه اتفاقی باید بیفتد؟ فرد یا واحدی که مسئول پاسخگویی است، باید پاسخ‌گو باشد و توضیح دهد که چرا فرآیندی که باید طی سه روز انجام می‌شد، چهار روز طول کشیده است.
بدین صورت، استاندارد ارائه خدمات تعریف و تصویب می‌شود و سپس اطلاع‌رسانی لازم صورت می‌گیرد. وقتی به قوه مجریه مراجعه می‌کنم، باید بدانم که این خدمت حداکثر طی سه روز کاری ارائه می‌شود. اگر انجام آن بیشتر از این زمان طول بکشد، حتی باید امکان جبران خسارت نیز پیش‌بینی شود تا مشخص شود چرا خدمت در موعد مقرر ارائه نشده است.
اما در پاسخ به بخش دیگر سؤال شما، درباره زیرساخت‌ها باید بگویم که من معتقدم در این زمینه نیز مشکلاتی وجود دارد که باید برای رفع آنها اقدام کنیم. البته وزارت ارتباطات واقعاً پای کار است. مسأله مهم این است که با وجود سامانه‌های متعدد و پایگاه‌های اطلاعاتی موجود در کشور، داده‌های این سامانه‌ها از استانداردهای لازم برخوردار نیستند و قابلیت استفاده و اعتمادپذیری آنها با مشکلاتی مواجه است. در نتیجه، امکان اتصال مناسب سامانه‌ها به یکدیگر فراهم نمی‌شود و سامانه‌ها نمی‌توانند در زمان لازم، داده‌ها و اطلاعات موردنیاز را به‌درستی ارائه دهند.
یکی از سیاست‌های ما در ابتدای دولت، برنامه دولت هوشمند و دولت الکترونیک بود. برای این موضوع، برنامه‌ای جداگانه تدوین کردیم که بنده، آقای دکتر هاشمی وزیر ارتباطات و آقای دکتر پورمحمدی رئیس سازمان برنامه و بودجه، آن را با سه امضا به رئیس‌جمهوری ارائه کردیم و این برنامه به تصویب رسید. هدف این بود که ناهماهنگی‌های موجود میان دستگاه‌های مسئول برطرف شود یعنی وزارت ارتباطات از نظر زیرساختی، سازمان اداری و استخدامی کشور به‌عنوان راهبر فرآیندها و خدمات و سازمان برنامه و بودجه به‌عنوان دستگاه تأمین‌کننده اعتبارات، با یکدیگر هماهنگ باشند.
برای این منظور، کارگروهی تشکیل داده‌ایم و هر دو هفته یک‌بار نشست سه‌جانبه برگزار می‌کنیم تا این هماهنگی‌ها را پیگیری و بر اجرای اقدامات نظارت کنیم. بنابراین، بله. دولت و شخص رئیس‌جمهوری همواره از این مسیر حمایت می‌کنند. اگر دستگاه‌ها دست‌به‌دست هم ندهند، در عمل اصلاحات موردنظر محقق نخواهد شد. همه دستگاه‌های اجرایی باید پای کار بیایند. نه‌فقط دولت، بلکه رئیس‌جمهوری، معاون اول و وزارت ارتباطات نیز باید در این مسیر همکاری کنند. وقتی خدمتی به شکل مناسب ارائه نمی‌شود، سازمان اداری و استخدامی کشور وظیفه راهبری اصلاحات را بر عهده دارد، اما متولی اصلی ارائه آن خدمت، خود قوه مجریه است.
می‌خواهم به یکی دیگر از سرفصل‌های برنامه‌های شما بپردازم؛ موضوعی که شاید بتوان آن را کوچک‌سازی دولت نامید. البته این موضوع صرفاً به دولت آقای پزشکیان محدود نمی‌شود و دولت‌های پیشین نیز به هر حال برنامه‌هایی در این زمینه داشته‌اند. از یک سو با نظام اداری عریض‌وطویل، پرهزینه و پرخرجی روبه‌رو هستیم و از سوی دیگر، وقتی به موضوع بهره‌وری این نظام اداری می‌رسیم، می‌بینیم که قطعاً تناسب منطقی‌ای میان ابعاد این نظام و میزان بهره‌وری آن وجود ندارد. حتماً شما هم دیده‌اید و شنیده‌اید که این نظام اداری را با نظام‌های بوروکراتیک کشورهای دیگر مقایسه می‌کنند. کشورهایی که شاید با تعداد بسیار کمتری از کارمندان، عملکرد و بهره‌وری بیشتری دارند. مواجهه شما با این پدیده، یعنی بزرگی دولت از یک سو و بهره‌وری ناکافی از سوی دیگر، در دولت چهاردهم چگونه بوده است؟
ببینید، بحث اندازه دولت موضوعی است که هم در سطح بین‌المللی درباره آن بحث می‌شود و هم در کشور طی سه تا چهار دهه گذشته همواره مطرح بوده است. واقعیتی که وجود دارد این است که برای بررسی اندازه دولت، باید با دقت بیشتری به ابعاد مختلف این موضوع توجه کنیم. من زمانی یادداشتی در روزنامه ایران با همین موضوع اندازه دولت داشتم. نکته اصلی این است که باید مشخص کنیم دولت از چه نظر بزرگ است و مسأله اصلی در کدام بخش قرار دارد.
به‌عنوان یک کارشناس عرض می‌کنم که در کشور ما دستگاه‌ها و واحدهای موازی در حوزه‌های مختلف وجود دارند و در این موضوع تردیدی نیست. ما در برخی حوزه‌ها با آسیب‌های جدی مواجه هستیم. برای مثال، در حوزه تنظیم بازار، بیش از ۳۰ دستگاه و واحد دخیل هستند. در حوزه فرهنگی نیز ده‌ها دستگاه اجرایی در بخش‌های مختلف فعالیت می‌کنند. در کشور ما تا دلتان بخواهد موازی‌کاری و تشکیلات زائد وجود دارد؛ تشکیلاتی که اگر حذف شوند، اتفاق خاصی در روند اداره کشور نمی‌افتد. همچنین بسیاری از دستگاه‌ها، ساختمان‌های مازاد و بلااستفاده دارند که از محل مولدسازی این دارایی‌ها می‌توان واقعاً یک انقلاب اداری ایجاد کرد.
این مسائل را همه می‌دانیم. هم دولت، هم قوه مقننه و هم قوه قضائیه از وجود این مشکلات آگاه هستند. همچنین می‌دانیم که در ادوار گذشته، احکام و برنامه‌هایی برای ساماندهی این وضعیت وجود داشته است. در دولت‌های گذشته نیز تلاش‌هایی برای اصلاح و ساماندهی تشکیلات اداری انجام شده است.
ما در دولت چهاردهم، با عنایت به فصل بیست‌وسوم قانون برنامه هفتم، به‌ویژه ماده 105 این قانون، سیاست‌های کلی نظام اداری و تأکید رهبر شهیدمان در دیداری که هنگام حضور دولت چهاردهم خدمت ایشان شرفیاب شده بودیم، بر حذف تشکیلات موازی و غیرضروری توجه ویژه‌ای داشته‌ایم. در همین راستا، در قالب برنامه اصلاح نظام اداری، این موضوع را به‌صورت جدی دنبال کرده‌ایم. البته این کار دشواری‌های خاص خود را دارد. من تاکنون اسناد اصلاح ساختاری هفت، هشت یا 10 دستگاه اجرایی را تنظیم و ابلاغ کرده‌ام. احتمالاً اخبار مربوط به برخی از این اقدامات را دیده‌اید. در بعضی موارد، فشارهای زیادی را از سوی بخش‌هایی از سازمان‌های مربوطه و حوزه‌های مختلف تجربه کرده‌ام.
حتی ده‌ها مطلب علیه من منتشر شده و گفته‌اند که اگر فلان تغییر در ساختار انجام شود، مشکلاتی به وجود خواهد آمد.
این فشارها بیشتر از ناحیه خود سازمان‌ها و نهادهایی بوده که مورد اصلاح قرار گرفته‌اند یا از سوی مجلس یا دیگر نهادها و رسانه‌ها؟
این فشارها بیشتر از ناحیه خود سازمان‌ها و بخش‌های مرتبط بوده و کمتر از سوی مجلس مطرح شده است. با این حال، ما برای حذف و ادغام دستگاه‌های موازی، عملاً راه گریزی نداریم و باید این مسیر را ادامه دهیم.
نکته مهم این است که هدف ما از اصلاح ساختار، آسیب‌زدن به دستگاه‌ها یا اخراج کارکنان نیست. من بارها این موضوع را بیان کرده‌ام. به نظر من، همان‌طور که در یادداشت خود نیز اشاره کرده‌ام، شاید بسیاری این دیدگاه را نپذیرند، اما ما از نظر نیروی انسانی لزوماً با مازاد نیرو مواجه نیستیم؛ مسأله اصلی، ناترازی در توزیع نیروی انسانی است.
ما در ستاد بسیاری از دستگاه‌های اجرایی با انباشت نیروی انسانی مواجه هستیم، اما در خط عملیات، یعنی در شهرستان‌ها، بخش‌ها و محل‌هایی که مردم باید خدمات دریافت کنند، کمبود نیرو داریم. در واقع، کارمندی که باید در محل ارائه خدمت حضور داشته باشد، در بخش دیگری از ساختار اداری متمرکز شده است. بنابراین به‌جای آنکه صرفاً از مازاد نیرو صحبت کنیم، باید به توزیع نامناسب نیروی انسانی توجه داشته باشیم.
برهمین اساس، برنامه ما این است که با حذف تشکیلات موازی و زائد، کارکنان موجود را در میان دستگاه‌هایی که به نیروی انسانی نیاز دارند، توزیع کنیم. برای نمونه، در موضوع ادغام بانک آینده، به‌جای آنکه هر سال مجوزهای جدیدی برای جذب نیرو صادر کنیم، می‌توانیم از ظرفیت نیروهای موجود استفاده کنیم و آنها را میان بانک‌های نیازمند توزیع کنیم تا به ارائه خدمات بپردازند. همین رویکرد را می‌توان در سایر دستگاه‌های اجرایی نیز دنبال کرد.
بنابراین، اول، مسأله را می‌شناسیم؛ دوم، می‌دانیم که باید برای حل آن اقدام کنیم؛ و سوم، دولت چهاردهم برنامه ویژه‌ای برای این موضوع دارد و گام‌های مثبتی نیز برداشته است. با این حال، تحقق این برنامه نیازمند همکاری همه قوا و دستگاه‌هاست. نمایندگان محترم مجلس و قوه قضائیه باید به دولت کمک کنند و در کنار آن قرار بگیرند تا بتوانیم اصلاحات لازم را پیش ببریم.
تا این مرحله، اصلاح ساختار وزارت جهاد کشاورزی، وزارت راه و شهرسازی، وزارت امور اقتصادی و دارایی و سازمان تعزیرات را ابلاغ کرده‌ایم. درباره آموزش‌وپرورش نیز اقدام بسیار مهمی در حال انجام است که ابلاغ آن در همین روزها انجام خواهد شد و پس از آن، از ابعاد این اصلاح ساختاری مطلع خواهید شد. در مجموع، کوچک‌سازی دولت به معنای کاهش بی‌هدف نیروی انسانی نیست بلکه به معنای حذف تشکیلات موازی و زائد، اصلاح ساختارها، توزیع متناسب نیروی انسانی و افزایش بهره‌وری نظام اداری است. این مسیر دشوار است، اما با همکاری همه بخش‌ها می‌توان گام‌های مؤثری در جهت اصلاح نظام اداری کشور برداشت. مگر می‌شود این همه اداره کل و دفتر وجود داشته باشد؟
چون به آموزش‌وپرورش اشاره کردید، احتمالاً ذهن خیلی‌ها به این سمت می‌رود که قرار است تغییراتی در این وزارتخانه اتفاق بیفتد. برای مثال، آیا قرار است برخی بخش‌ها یا مسئولیت‌ها به بخش خصوصی واگذار شوند یا روند خصوصی‌سازی در آموزش‌وپرورش گسترش پیدا کند؟ اگر لازم می‌دانید، در این زمینه توضیح دهید.
مبنای ما این است که هیچ‌یک از مأموریت‌ها و خدمات دستگاه‌های اجرایی نباید دچار خدشه، تأخیر یا اختلال شود. همچنین به‌هیچ‌عنوان قرار نیست هیچ کارمندی آسیب ببیند، تعدیل شود یا حقوقش کاهش پیدا کند. این موارد اساساً در دستور کار ما نیست. از سوی دیگر، هدف ما این نیست که واحدهای مسئول انجام مأموریت‌های حاکمیتی را ادغام یا حذف کنیم. رویکرد ما، اصلاح ساختارها، بازطراحی فرآیندها و استقرار هر فعالیت در جایگاه مناسب خود است.
البته باید توجه داشت که ماهیت فعالیت دستگاه‌ها متفاوت است. برای مثال، آموزش‌وپرورش به دلیل ویژگی‌های خاص مأموریت‌های خود، شرایط متفاوتی دارد و نمی‌توان الگوی اصلاح ساختاری سایر دستگاه‌ها را عیناً در آن اجرا کرد اما در دستگاه‌هایی مانند وزارت جهاد کشاورزی، وزارت دارایی، وزارت راه و سایر بخش‌های اجرایی، می‌توان متناسب با مأموریت‌ها، اصلاحات مؤثری انجام داد.
برای نمونه، در حوزه کشاورزی، چه ضرورتی دارد که حدود دوهزار عضو هیأت علمی در ستاد مستقر باشند، اما کشاورز در مزرعه از آموزش کافی و لازم برای کاشت محصول برخوردار نباشد؟ رویکرد ما این است که بخشی از ظرفیت‌های مستقر در ستاد، به‌تدریج به میدان عمل منتقل شود؛ یعنی نیروها و امکانات در جایی به کار گرفته شوند که مستقیماً به کشاورز و واحدهای تولیدی خدمت می‌کنند. تغییرات موردنظر ما از همین جنس است: انتقال ظرفیت‌ها از ساختارهای متمرکز به محل واقعی ارائه خدمت.
بر اساس ماده 105 قانون برنامه هفتم توسعه، آن دسته از مأموریت‌هایی که ماهیت حاکمیتی دارند، باید در وزارتخانه باقی بمانند. در مقابل، خدماتی که قابلیت واگذاری دارند، می‌توانند متناسب با ماهیتشان به بخش خصوصی یا سطوح استانی واگذار شوند. برخی خدمات را بخش خصوصی می‌تواند ارائه کند؛ اما آن دسته از خدماتی که امکان واگذاری به بخش خصوصی را ندارند و در عین حال ماهیت تصدی‌گرانه دارند، می‌توانند به استان‌ها و واحدهای اجرایی مربوط واگذار شوند.
برای مثال، چه ضرورتی دارد که یک شهروند روستایی برای دریافت مجوزی ساده در حوزه کشاورزی، ناچار باشد از شهرستان به مرکز استان یا حتی ستاد مراجعه کند؟ این شهروند به‌عنوان خدمت‌گیرنده باید بتواند خدمت موردنیاز خود را در همان محل دریافت کند. من خودم فرزند روستا هستم و شرایط و مشکلات چنین مراجعاتی را به‌خوبی درک می‌کنم. بنابراین، اصل بر این است که خدمت در نزدیک‌ترین سطح ممکن و در محل مراجعه شهروند ارائه شود، نه اینکه مردم برای انجام امور ساده، گرفتار ساختارهای پیچیده و متمرکز اداری شوند.
در همین راستا، حدود یک ماه‌ونیم پیش بخشنامه‌ای به تمام دستگاه‌های اجرایی ابلاغ کردم. مضمون این بخشنامه روشن است: هر فردی در هر نقطه‌ای از تقسیمات کشوری برای دریافت هر نوع خدمت به یک دستگاه اجرایی مراجعه کند، کارمند مربوط، صرف‌نظر از سطح سازمانی خود، باید صفر تا صد آن خدمت را در همان محل ارائه دهد؛ چه کارشناس باشد، چه رئیس گروه، کارشناس مسئول، رئیس اداره، معاون یا مدیرکل. تنها استثنا مواردی است که قانون صراحتاً تعیین کرده باشد؛ برای مثال، موضوعی که تأیید وزیر را ضروری بداند. البته چنین مواردی بسیار محدود است.
اگر شهروندی برای دریافت خدمت مراجعه کرد و با این پاسخ مواجه شد که بخشی از کار در این واحد انجام می‌شود و برای ادامه باید به اداره کل مرکز استان یا بخش دیگری مراجعه کند، می‌تواند موضوع را از طریق شماره 128 به ما اطلاع دهد. در این صورت، بلافاصله ورود خواهیم کرد تا مشکل برطرف شود. هدف این است که مسئولیت ارائه خدمت روشن باشد و شهروندان میان واحدهای مختلف سرگردان نشوند.
برآورد اولیه ما از محل سازماندهی و بازطراحی ساختار چند دستگاهی که اصلاح آنها آغاز شده، نشان می‌دهد که ظرفیت تحقق صرفه‌جویی بالغ بر 400 همت در نظام اداری کشور وجود دارد؛ بخشی از این صرفه‌جویی محقق شده و بخشی دیگر در حال تحقق است. رقم 400 همت، رقم قابل‌توجهی است و می‌تواند با بودجه چند دستگاه اداری برابری کند. با این حال، با توجه به شرایط جنگی و وضعیت عمومی کشور، با احتیاط پیش می‌رویم.
دلیل این احتیاط آن است که اصلاح ساختار با زندگی و وضعیت شغلی افراد ارتباط مستقیم دارد. نمی‌توان در دستگاه‌هایی که با نیروی انسانی گسترده سروکار دارند، یک‌شبه انقلاب اداری ایجاد کرد. اصلاحات باید دقیق، تدریجی و گام‌به‌گام انجام شود. من بارها با آقای کاظمی (وزیر آموزش و پرورش) جلسه داشته‌ام و به این تفاهم رسیده‌ایم که می‌توانیم مرحله‌به‌مرحله ساختارها را اصلاح کنیم، بدون آنکه خدمات عمومی مختل شود یا کارکنان متضرر شوند.
شما سال‌های سال است که در همین نظام اداری مشغول کار هستید. چرا با وجود تأکید بر اصلاح نظام اداری در برنامه‌های توسعه و وجود عزم و اراده اعلام‌شده در دولت‌های مختلف و سایر قوا، همچنان با نابسامانی‌های اداری و موازی‌کاری مواجه هستیم؟
بخشی از پاسخ را باید در مقاومت در برابر تغییر جست‌وجو کرد. از منظر علمی و کارشناسی، ترس از تغییر یکی از عوامل مهم مقاومت سازمانی است. در ادبیات مدیریت تغییر نیز همواره بر این موضوع تأکید می‌شود که تغییر با مقاومت همراه است. حتی جابه‌جایی یک اتاق یا انتقال یک واحد سازمانی ممکن است این تصور را در کارکنان ایجاد کند که قرار است در آینده اتفاق دیگری بیفتد؛ بنابراین در برابر تغییر مقاومت می‌کنند.
اما مسأله تنها به مقاومت سازمانی محدود نمی‌شود. در کشور ما، گاهی این نگاه نادرست شکل گرفته است که برای انجام هر فعالیت جدیدی، ابتدا باید یک شرکت، سازمان یا مجموعه تازه ایجاد کنیم. همین شرکت‌سازی‌ها و سازمان‌سازی‌های غیرضروری، به یکی از مشکلات جدی کشور تبدیل شده است.
برای مثال، در ماده ۱۰۵ قانون برنامه هفتم توسعه، بر کوچک‌سازی دولت تأکید شده است؛ اما در همین برنامه، بیش از ۳۰ حکم وجود دارد که به‌نوعی به گسترش ساختارهای دولتی، ایجاد مؤسسات، شرکت‌ها و صندوق‌های جدید یا افزایش ظرفیت‌های سازمانی منجر می‌شود. برای نمونه، حکمی وجود دارد که ایجاد مؤسسه‌ای در قالب شرکت توسعه برای دانشگاه‌ها را مطرح می‌کند. اجرای چنین حکمی می‌تواند به ایجاد ساختارهای جدید به تعداد دانشگاه‌ها منجر شود. هر سازمان و صندوق تازه نیز به بودجه، نیروی انسانی و امکانات نیاز دارد. این وضعیت، عملاً با هدف کوچک‌سازی دولت در تعارض قرار می‌گیرد.
ما تلاش می‌کنیم ساختارها را کوچک کنیم، اما همزمان ممکن است مجموعه‌ای دیگر سازمان جدیدی ایجاد کند. به همین دلیل، کوچک‌سازی دولت بدون هماهنگی میان همه تصمیم‌گیران امکان‌پذیر نیست. قوه مجریه، قوه قضائیه، شوراهای تصمیم‌گیر و سایر نهادهای مؤثر باید در این زمینه به یک صدای مشترک برسند. اگر از یک سو با ابزارهای مختلف چند واحد را ادغام کنیم و از سوی دیگر، با تصمیمی جدید سازمانی تازه ایجاد شود، نتیجه مطلوب حاصل نخواهد شد.
البته در برخی موارد، منافع سازمانی یا شخصی نیز ممکن است مانع اصلاحات شود. راه‌حل این است که نگاه ملی را جایگزین نگاه منفعت‌محور و شخصی کنیم. وقتی دغدغه اصلی، منافع کشور باشد، می‌توان اصلاحات را پیش برد و همزمان تضمین کرد که هیچ کارمند و هیچ فردی از این فرآیند متضرر نشود. این موضوع را بارها تأکید کرده‌ام؛ اما تحقق اصلاحات مستلزم آن است که اجازه دهیم تغییرات ضروری، با برنامه‌ریزی و به‌صورت تدریجی انجام شوند.
من همیشه یک مثال روشن مطرح می‌کنم: اگر یک موضوع ده متولی داشته باشد، در عمل ممکن است هیچ متولی مشخصی نداشته باشد زیرا مسئولیت و پاسخگویی میان ده مجموعه پراکنده می‌شود. وقتی یک نهاد مسئول باشد، مشخص است که برای پیگیری موضوع باید به کجا مراجعه کرد؛ اما وقتی ده سازمان متولی یک کار هستند، هرکدام می‌توانند مسئولیت را به دیگری ارجاع دهند. در چنین شرایطی، نه‌تنها پاسخگویی تضعیف می‌شود، بلکه موازی‌کاری و نابسامانی نیز ادامه پیدا می‌کند.
بنابراین، اصلاح نظام اداری صرفاً به معنای ادغام چند واحد یا کاهش تعداد سازمان‌ها نیست، بلکه مستلزم بازتعریف مأموریت‌ها، تفکیک وظایف حاکمیتی از تصدی‌گری، واگذاری خدمات به نزدیک‌ترین سطح ارائه، حذف موازی‌کاری و تعیین مسئولیت روشن برای هر مأموریت است. این اصلاحات باید با نگاه ملی، هماهنگی میان قوا، حفظ حقوق کارکنان و صیانت از کیفیت خدمات عمومی دنبال شود. تنها در این صورت است که می‌توان به دولتی چابک‌تر، پاسخگوتر و کارآمدتر دست یافت؛ دولتی که به‌جای گسترش ساختارهای اداری، ظرفیت‌های خود را در خدمت مردم و حل مسائل واقعی کشور قرار دهد.
آقای رفیع‌زاده! یکی از موضوعات مرتبط با اصلاح نظام اداری، بحث مدیریت و ذیل اصل شایسته‌سالاری است. به نظر می‌رسد شایسته‌سالاری یکی از پیوست‌های اصلی و ضروری برنامه‌هایی باشد که شما برای اصلاح نظام اداری به آنها اشاره کردید. آقای پزشکیان نیز اخیراً بار دیگر بر ضرورت آن تأکید کردند و در این زمینه، به برخی ابعاد و موانع موجود هم پرداختند. ایشان به‌صراحت اشاره کردند که هنگام جابه‌جایی یک مدیر در مجموعه‌ای، ممکن است از بخش‌های مختلف فشارها و اعتراض‌هایی مطرح شود؛ از جمله اینکه فرد مورد نظر به رئیس‌جمهوری نزدیک است یا به مجموعه و جریان خاصی وابستگی دارد.
به نظر می‌رسد موضوع انتخاب مدیران و موانع پیش روی آن، آنقدر مهم بوده که در دیدار 7 ساعته آقای پزشکیان با رهبر انقلاب هم موضوع گفتوگو بوده است.رئیس‌جمهوری آنگونه که خود روایت کرده، در همین زمینه، پیشنهاد تشکیل یک گروه یا سازوکار مشخص را مطرح کرده‌اند تا چارچوبی شفاف برای انتخاب مدیران تعریف شود و از موازی‌کاری‌ها، اعمال فشارها و مانع‌تراشی‌هایی که ممکن است در مسیر انتخاب مدیران و انتصاب نیروهای زیرمجموعه دولت ایجاد شود، جلوگیری به عمل آید.آیا از این موضوع اطلاعی دارید؟ آیا چنین کارگروهی با هدف ایجاد سازوکاری شفاف و مبتنی بر شایسته‌سالاری برای انتخاب مدیران تشکیل شده است؟ اگر این کارگروه تشکیل شده یا قرار است تشکیل شود، مأموریت آن چیست و قرار است چگونه به رفع موانع موجود در مسیر انتخاب مدیران شایسته و تحقق شایسته‌سالاری در نظام اداری کشور کمک کند؟
ما در نظام اداری کشور با دو دسته اصلی از مدیران مواجه هستیم: اول، مدیران حرفه‌ای و دوم، مدیران و مقامات مشمول ماده ۷۱. در حوزه مدیران حرفه‌ای، از معاونان وزیر به پایین، شامل مدیران کل، رؤسای امور و سایر مدیران این سطوح، از ابتدای فعالیت دولت، مصوبه‌ای را در شورای عالی اداری به تصویب رساندیم. بر اساس این مصوبه، معیارها و شاخص‌هایی برای انتخاب مدیران تعیین شده است که شامل شایستگی‌های عمومی و شایستگی‌های تخصصی می‌شود. این مصوبه در حال اجراست و دستگاه‌های اجرایی ملزم به رعایت آن هستند؛ به‌گونه‌ای که مراجع نظارتی نیز بر اجرای آن نظارت می‌کنند و در صورت لزوم، ورود خواهند کرد.
موضوع دیگر، انتخاب و انتصاب اعضای هیأت مدیره و مدیران عامل شرکت‌های دولتی، بویژه شرکت‌های وابسته به صندوق‌هاست. در این زمینه نیز دولت، با استناد به قانونی که تکالیفی را مشخص کرده بود، مصوبه‌ای به تصویب رسانده است. در این مصوبه، معیارها و امتیازهایی برای انتخاب اعضای هیأت مدیره و مدیران عامل تعیین شده و سازوکار مربوط به انتخاب و انتصاب آنها ابلاغ شده است.
علاوه بر این، آقای رئیس‌جمهوری بر ضرورت ارزیابی عملکرد مدیران و تأثیرگذاری نتایج این ارزیابی بر انتخاب و انتصاب آنها تأکید داشته‌اند. در همین راستا، سه جلسه با حضور شخص رئیس‌جمهوری به این موضوع اختصاص داده شده است. ما چارچوب و الگویی برای ارزیابی عملکرد مدیران طراحی کرده‌ایم که تاکنون دو بار میان بخش‌های مربوط رفت‌وبرگشت داشته و اکنون در حال نهایی‌سازی است تا بتوانیم آن را عملیاتی کنیم.
اخیراً نیز جلسه‌ای با حضور رئیس‌جمهوری در دانشگاه شهید بهشتی درباره شرکت‌های دولتی برگزار شد. موضوع اصلی جلسه، نحوه انتخاب مدیران این شرکت‌ها و ساماندهی آنها بود. در این زمینه، باید میان دو رویکرد تمایز قائل شویم: رویکرد جزءنگر یا اتمیستیک و رویکرد کل‌نگر یا هولیستیک.
در رویکرد جزءنگر، بر اصلاح ساختار داخلی شرکت‌ها، انتخاب و انتصاب اعضای هیأت مدیره و مدیران عامل، تعیین اختیارات آنها و ارزیابی عملکردشان تمرکز می‌کنیم. اما در رویکرد کل‌نگر، پرسش اساسی این است که آیا اساساً وجود یک شرکت ضرورت دارد یا خیر و آیا حذف یا ادغام آن می‌تواند به بهبود عملکرد نظام اجرایی منجر شود.
برای مثال، زمانی که در دولت دوازدهم معاون سازمان بودم، شرکت‌های آب و فاضلاب روستایی را با شرکت‌های آب و فاضلاب شهری ادغام کردیم و در مجموع، ۳۱ شرکت حذف شد. نتیجه این اقدام نه‌تنها بروز مشکل نبود، بلکه آثار مثبتی نیز به همراه داشت. پیش از این، گاهی اگر یک خط لوله از کنار روستایی عبور می‌کرد، به دلیل تفکیک ساختاری میان خدمات شهری و روستایی، امکان استفاده از آن برای روستا وجود نداشت و لازم بود خط لوله دیگری احداث شود. در حالی که از منظر ارائه خدمت، چنین تفکیکی ضرورت نداشت. ادغام این شرکت‌ها نمونه‌ای از اصلاح ساختاری با نگاه کل‌نگر بود که توانست از موازی‌کاری و ایجاد هزینه‌های غیرضروری جلوگیری کند.
بنابراین، اصلاح شرکت‌های دولتی باید هم از منظر کلان و هم از منظر جزئی دنبال شود. در سطح کلان، باید ضرورت وجود شرکت‌ها، امکان ادغام آنها و تناسب ساختارشان با مأموریت‌های کشور بررسی شود. در سطح جزئی نیز باید به نحوه انتخاب مدیران، ترکیب هیأت‌مدیره، اختیارات مدیران عامل و سازوکار پاسخگویی آنها توجه کرد.
یکی از تأکیدهای اصلی رئیس‌جمهوری این است که مدیران شرکت‌های دولتی باید توانمند، متخصص و برخوردار از اختیار کافی باشند تا بتوانند عملکرد شرکت را ارتقا دهند و در برابر نتایج اقدامات خود پاسخ‌گو باشند. صرف انتخاب مدیر بدون اعطای اختیار متناسب یا بدون تعریف سازوکار ارزیابی عملکرد، نمی‌تواند تحول مورد انتظار را ایجاد کند. ازاین‌رو، دولت در حال تدوین سازوکاری حرفه‌ای برای انتخاب، انتصاب و ارزیابی مدیران این شرکت‌هاست و کمیته مربوط نیز تشکیل شده و فعالیت می‌کند.
البته ممکن است منظور آقای پزشکیان از تشکیل گروهی برای ساماندهی انتخاب مدیران، سازوکاری فراتر از کارگروه‌های داخلی دولت باشد. برداشت من از سخنان ایشان این است که شاید لازم باشد در برخی زمینه‌ها، مجوزها یا استجازه‌هایی از مقام معظم رهبری دریافت شود تا چارچوبی جامع‌تر و مورد توافق برای انتخاب مدیران شکل بگیرد. در هر صورت، باید میان سازوکارهای اجرایی موجود در دولت و احتمال ایجاد یک چارچوب فراگیرتر تمایز قائل شد.
در این میان، برنامه تربیت 500 مدیر حرفه‌ای نیز موضوع مهمی است که دولت اجرای آن را آغاز کرده است. این برنامه بر اساس بررسی تجربیات ادوار گذشته کشور و تجارب سایر کشورها طراحی شده و از نظر من، اقدامی ارزشمند در مسیر حرفه‌ای‌سازی مدیریت است. در مرحله اول، از میان شرکت‌کنندگان در آزمونی با استانداردهای بالا، حدود هزار و 800 نفر انتخاب شدند. سپس از میان این افراد، پس از ارزیابی‌های شایستگی و تخصصی، 500 نفر برای طی دوره آموزشی انتخاب شدند. این افراد به مدت 18 ماه تحت آموزش قرار می‌گیرند تا برای پذیرش مسئولیت‌های مدیریتی، آمادگی حرفه‌ای لازم را کسب کنند.
البته باید توجه داشت که تربیت این 500 مدیر، به‌خودی‌خود تمام مسأله شایسته‌سالاری را حل نمی‌کند.پرسش مهم این است که پس از پایان دوره آموزشی، آیا تضمینی وجود دارد که در مسیر استفاده از آنان مشکلی و مانعی تراشیده نشود؟ اگر چارچوبی جامع، شفاف و مورد اجماع برای انتخاب مدیران وجود نداشته باشد، این احتمال مطرح است که همان فشارها، ملاحظات سیاسی و مانع‌تراشی‌های گذشته در مسیر انتصاب این افراد نیز ادامه پیدا کند.
لازم است میان دو موضوع تفکیک قائل شویم: اول، نظام انتخاب مدیران حرفه‌ای که هم‌اکنون بر اساس مصوبه شورای عالی اداری در حال اجراست و دستگاه‌ها ملزم به رعایت آن هستند؛ دوم، اصلاح سازوکار انتخاب و مدیریت شرکت‌های دولتی که به دلیل نقش این شرکت‌ها در بدنه اجرایی کشور، اهمیت ویژه‌ای دارد.
شرکت‌های دولتی، چه شرکت‌های بزرگ و هلدینگ‌های مادر تخصصی با مأموریت‌های حاکمیتی، مانند شرکت توانیر، شرکت‌های مرتبط با آب و فاضلاب و شرکت ملی نفت، و چه شرکت‌هایی که فعالیت‌های تصدی‌گرانه انجام می‌دهند، به سازوکارهای حرفه‌ای و متناسب با مأموریت‌های خود نیاز دارند. هدف این است که مدیران این مجموعه‌ها بر اساس شایستگی انتخاب شوند، اختیار کافی داشته باشند، عملکردشان ارزیابی شود و در برابر نتایج کار خود پاسخ‌گو باشند.
در مقابل، برنامه تربیت 500 مدیر حرفه‌ای نیز باید به‌عنوان مسیری مستقل برای شناسایی و پرورش استعدادهای مدیریتی دنبال شود. البته این استقلال به معنای آن نیست که امکان استفاده از این افراد در شرکت‌های دولتی یا سایر بخش‌های اجرایی وجود نداشته باشد؛ بلکه منظور آن است که برنامه تربیت مدیران، از نظر هدف و فرآیند با اصلاح ساختار شرکت‌ها و سازوکار انتصاب مدیران آنها تفاوت دارد.
برآورد ما این است که از میان افرادی که در آزمون شرکت کرده‌اند، حدود 10 درصد در نهایت در زمره برترین استعدادهای مدیریتی قرار می‌گیرند، افرادی که می‌توانند در آینده تأثیرگذاری قابل‌توجهی داشته باشند. نکته دیگر این است که شناسایی مدیران حرفه‌ای همیشه در کوتاه‌مدت اتفاق نمی‌افتد. ممکن است افراد توانمند در یک یا دو سال اول به‌درستی شناخته نشوند، اما در صورت استمرار ارزیابی‌ها و فراهم شدن فرصت مناسب، شایستگی آنها آشکار خواهد شد و مسئولیت‌های متناسب به آنها واگذار می‌شود. در مجموع، به اعتقاد من، مسیری که دولت در زمینه اصلاح نظام مدیریت، حرفه‌ای‌سازی انتخاب و انتصاب مدیران، ساماندهی شرکت‌های دولتی و تربیت مدیران شایسته در پیش گرفته، مسیر درستی است و می‌تواند به نتایج مطلوبی منجر شود. شرط اساسی تحقق این اهداف، استمرار برنامه‌ها، شفافیت در معیارهای انتخاب، ارزیابی واقعی عملکرد، اعطای اختیار متناسب با مسئولیت و ایجاد سازوکاری است که در آن، شایسته‌سالاری به یک اصل پایدار در نظام اداری کشور تبدیل شود.
در نظام اداری با انواع مختلف رابطه همکاری و استخدامی روبه رو هستیم. برای تعیین تکلیف این موضوع برنامه‌ای ندارید؟
تعدد روابط استخدامی در دستگاه‌های دولتی، یکی از مشکلات اساسی نظام اداری است. در حال حاضر، حدود 20 نوع رابطه استخدامی در دولت وجود دارد و همین مسأله، در کنار ایجاد پیچیدگی‌های اداری، به تفاوت در پرداخت‌ها نیز منجر شده است. سازمان اداری و استخدامی در حال بررسی راهکارهایی برای ساماندهی این وضعیت است و حتی این احتمال وجود دارد که پیشنهادهای اصلاحی در قالب لایحه به مجلس ارائه شود. هدف این است که روابط استخدامی تا حد امکان به یک یا دو نوع محدود شود و سایر وضعیت‌های موجود در چارچوبی منسجم سامان پیدا کنند.
ضرورت دارد توجه ویژه به کارکنانی داشته باشیم که در سطوح مستقیم ارائه خدمات به مردم فعالیت می‌کنند. افرادی که در ادبیات اداری از آنان به‌عنوان کارکنان خط مقدم بوروکراسی یاد می‌شود. نحوه جذب، ارتقا، پرداخت، توسعه حرفه‌ای و توانمندسازی این گروه باید متناسب با مسئولیت‌ها و شرایط کاری آنان طراحی شود.
مثلاً کارکنان بانک‌ها در این راستا مهم است. برای انتخاب فردی که در باجه بانک با مردم ارتباط دارد، باید ویژگی‌هایی مانند صبر، روابط عمومی مناسب و اخلاق خوب مورد توجه قرار گیرد. پس از استخدام نیز باید آموزش‌های مستمر، پرداخت‌های متناسب و نظام ارزیابی و نگهداشت مناسبی برای این کارکنان در نظر گرفته شود. رویکرد سازمان، تنبیهی نیست بلکه باید شرایطی فراهم شود که کارکنان انگیزه کافی برای انجام وظایف خود داشته باشند و از حمایت‌های لازم برخوردار شوند. همچنین بازنگری در نظام استخدامی و طراحی سازوکارهای مناسب برای ارزیابی و نگهداشت نیروی انسانی از برنامه‌های سازمان در این زمینه است. حقوق و دریافتی فعلی کارکنان دولت نباید کاهش پیدا کند اما می‌توان بخشی از پرداخت‌های آینده و برخی مزایا و رفاهیات را به عملکرد کارکنان مرتبط کرد. اگر کارمندی عملکرد مطلوبی داشته باشد و رضایت مردم از خدمات او بالا باشد، باید امکان برخورداری از دریافتی بیشتری نسبت به کارکنانی با عملکرد ضعیف‌تر برای او فراهم شود. حتی پرداخت یک‌ونیم برابر به کارمندی که عملکرد بهتری دارد، در صورت وجود سازوکارهای مناسب، می‌تواند قابل بررسی باشد. پرداخت مبتنی بر عملکرد، لزوماً به معنای بالا یا پایین بودن حقوق پایه کارکنان نیست، بلکه سازوکاری برای توجه به کیفیت کار و خروجی واقعی افراد در نظام اداری است. مدیران باید بتوانند با استفاده از این ابزار، عملکرد مطلوب را تشویق و انگیزه کارکنان را تقویت کنند.
در دولت چهاردهم چه تفاوتی‌هایی در روند استخدام‌ها انجام شده و آیا سختگیری‌های سابق در روند جذب نیروها و از جمله برخی مصاحبه‌های غیر تخصصی تغییری کرده است؟
عدالت در جذب نیروی انسانی، اصل محوری سازمان است و باید زمینه رقابت منصفانه میان داوطلبان فراهم شود. در آزمون‌های استخدامی، 70 درصد امتیاز به آزمون کتبی و 30 درصد به ارزیابی‌های تکمیلی اختصاص یافته است. بر این اساس، فارغ‌التحصیلان دانشگاه‌های مورد تأیید وزارت علوم می‌توانند در آزمون‌ها شرکت کنند و بخش عمده امتیاز نهایی بر مبنای نتیجه آزمون کتبی تعیین می‌شود. در گذشته، سهم ارزیابی شفاهی و مصاحبه بیشتر بود و این وضعیت می‌توانست زمینه اعمال سلیقه را فراهم کند. به‌طوری که حتی برخی داوطلبان دارای رتبه‌های بسیار خوب در آزمون مصاحبه نیز پذیرفته نمی‌شدند. به همین دلیل، سازمان تلاش کرده است سهم آزمون کتبی را افزایش دهد و ارزیابی‌های تکمیلی را نیز ضابطه‌مند کند.
در انتها مایلم درباره برنامه مشارکت الکترونیک مردم در تصمیم‌سازی‌های دولت توضیح دهید. این برنامه چه فوایدی برای سازمان دارد؟
مشارکت الکترونیکی مردم را می‌توان یکی از راه‌های دخیل کردن نظرات عمومی در تصمیمات دولت دانست. سامانه‌ای در این زمینه راه‌اندازی شده است تا پیش‌نویس مصوبات، مقررات، بخشنامه‌ها و دستورالعمل‌ها پیش از ابلاغ، با مردم به اشتراک گذاشته شوند. دستگاه‌های اجرایی مکلف شده‌اند پیش از اتخاذ تصمیم و نهایی کردن مقررات، پیش‌نویس‌های مربوط را در اختیار مردم قرار دهند تا شهروندان بتوانند نظرات و پیشنهادهای خود را اعلام کنند. هدف این است که دیدگاه‌های مردم در فرآیند بررسی و اصلاح پیش‌نویس‌ها مورد توجه قرار گیرد و تصمیمات نهایی با مشارکت بیشتر جامعه و شناخت دقیق‌تری از نیازها و دیدگاه‌های عمومی اتخاذ شوند.
برشکوچکسازی دولت به معنای کاهش بی‌هدف نیروی انسانی نیست بلکه به معنای حذف تشکیلات موازی و زائد، اصلاح ساختارها، توزیع متناسب نیروی انسانی و افزایش بهره‌وری نظام اداری است. این مسیر دشوار است، اما با همکاری همه بخش‌ها می‌توان گام‌های مؤثری در جهت اصلاح نظام اداری کشور برداشت.
برآورد اولیه ما از محل سازماندهی و بازطراحی ساختار چند دستگاهی که اصلاح آنها آغاز شده، نشان می‌دهد که ظرفیت تحقق صرفه‌جویی بالغ بر 400 همت در نظام اداری کشور وجود دارد؛ بخشی از این صرفه‌جویی محقق شده و بخشی دیگر در حال تحقق است. رقم 400 همت، رقم قابل‌توجهی است و می‌تواند با بودجه چند دستگاه اداری برابری کند.
برشدر ماده ۱۰۵ قانون برنامه هفتم توسعه، بر کوچک‌سازی دولت تأکید شده است؛ اما در همین برنامه، بیش از ۳۰ حکم وجود دارد که به‌نوعی به گسترش ساختارهای دولتی، ایجاد مؤسسات، شرکت‌ها و صندوق‌های جدید یا افزایش ظرفیت‌های سازمانی منجر می‌شود. برای نمونه، حکمی وجود دارد که ایجاد مؤسسه‌ای در قالب شرکت توسعه برای دانشگاه‌ها را مطرح می‌کند. اجرای چنین حکمی می‌تواند به ایجاد ساختارهای جدید به تعداد دانشگاه‌ها منجر شود. هر سازمان و صندوق تازه نیز به بودجه، نیروی انسانی و امکانات نیاز دارد. این وضعیت، در عمل با هدف کوچک‌سازی دولت در تعارض قرار می‌گیرد.
انتهای پیام/